食品安全的法治新路

　　记者张希明

　　说起食品安全，许多人会想起早年在网络上流传甚广的一个段子：“我们早起吃地沟油炸的油条，苏丹红咸蛋，冲杯三聚氰胺奶，中午吃注水肉炒农药韭菜，有毒猪血和瘦肉精的火腿，来碗翻新陈米饭，泡壶香精茶叶，晚上买条避孕药鱼，尿素豆芽，开瓶甲醇(2582, -17.00, -0.65%)酒，吃个硫磺馒头，夜里钻进黑心棉被中睡觉。区区几瓶敌敌畏能奈我何?”话虽夸张且不乏调侃，但不可否认，里面的几乎每一句，均对近几年曝光的食品安全案件有所暗指，由此折射出的公众对于食品安全的集体性担忧，更已到了不得不重视之时。

　　立法早已有之

　　自2000年“毒大米”、“毒瓜子”事件以来，食品安全就成了笼罩全社会的一块阴云，各地曝光案件频现，不仅让企业倒闭、行业形象受损，也让全社会陷入了人人自危。中国裁判文书网数据显示，截至10月22日，2014年全国新增“生产销售有毒有害食品”案件947起。而且，这些案件无疑只是潜藏于社会的食品安全问题的冰山一角，未曝光的食品安全隐患，则更是无处不在。

　　早在1995年，我国就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。在此基础上，2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议又通过了《中华人民共和国食品安全法》，明确规定“禁止生产经营用非食品原料生产的食品、添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品、用回收食品作为原料生产的食品”。数年来，该法虽不断细化深入，但在实践中仍存在行政处罚额度过轻、未能对部分违法行为设定法律责任、不足以对违法者构成有效威慑等问题。

　　专家指出，一些地方政府对食品安全重视不够，片面追求经济增长，监管失之于宽、失之于软，是食品安全问题频出的重要原因之一。2014年6月23日，为了落实中共十八届三中全会确立的“建立最严格的食品安全管理制度”精神，《食品安全法》修订草案(下简称“草案”)获得十二届全国人大常委会审议通过。已实行五年的《中华人民共和国食品卫生法》迎来首次大修，在加大问责机制、建立对食品安全的全过程管理方面进行了重要修改与调整，被称为“史上最严格”食品安全法。

　　对于企业经营者，草案明确列出了用非食品原料生产食品、用病死的畜禽肉生产食品等13种违法情况，并规定根据细节，可以处货值的15倍以上30倍以下的罚款，这一处罚力度较之前有显著加强。如果问题确系十分严重，则直接吊销许可证，责任人终身禁入食品行业。相较于其他国家一般5至10年的禁止期限，本草案“终身禁入”的规定显然更加严厉。

　　此外，我国食品安全监管体制长期存在多头治理、责权不清的弊病。食品行业产业链的上中下游存在多个环节，食品最初的种植养殖环节由农业部门管，到了加工环节是工业部门管，流通的时候，又变成流通部门管，中间又夹杂着质监、食监、公安、工商、卫生部门等，如此分段监管治理的格局，不可避免地存在监管漏洞、盲点、交叉等问题。

　　对此，草案明确规定，国务院食品药品监管部门负责对食品生产经营活动实施监督管理，并承担国务院食品安全委员会的日常工作，同时规定，地方政府应将食品安全工作纳入国民经济和社会发展规划，将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，上级政府负责对下一级政府的食品安全监督管理工作进行评议、考核。在处罚方面，如果发生了重大问题，公务人员可以开除，直至追究刑事责任，对因食品安全违法行为受到刑事处罚或因出具虚假检验报告导致重大食品安全事故受到开除处分的食品检验机构人员，规定其终身禁止从事食品检验工作等。

　　以机制强落实

　　由上可知，新的《食品安全法》显著体现了“治乱用重典”的指导思想，处罚力度之大前所未有，在确立食品药品监管部门主体地位的同时，明确了政府的行政责任，有助于消除部门之间的监管盲区，确保主体部门与相关部门之间权责分明、无缝衔接。

　　除《食品安全法》外，我国《刑法》也有专门的“生产销售有毒、有害食品罪”，并规定了相应的刑罚。由这些构成的食品安全方面的法律法规体系，不可谓不详细、严谨、明确。下一步，即应当加强机制建设，让法治系统有效运转，防止制度被搁置或者空置。此前已在安全生产领域实行的“党政同责”体制，似可成为食品安全领域重要的经验借鉴。

　　在2013年7月18日中央政治局常委会议上，习近平提出各级党委和政府要增强责任意识，强化安全生产监管职责，落实安全生产负责制，落实行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管，坚持管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，首次提出要“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。

　　在中央的要求下，一些地方，如北京、广东、重庆、甘肃等地的党委和政府联合发布了安全生产党政同责的文件或者通知。十八届三中全会结束后不久，习近平到青岛考察黄岛经济开发区黄潍输油管线事故抢险工作，再次强调“要抓紧建立健全‘党政同责、一岗双责、齐抓共管’的安全生产责任体系，建立健全最严格的安全生产制度”，由之前单纯的行为要求上升为制度化构建的要求。此后，地方党委和政府加强了相关的制度化工作，先后有25个省市已经研究制定出台了“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的正式文件，其中北京、山西、吉林、上海、浙江、湖南、广东、甘肃和新疆的行政首长直接担任安全生产委员会主任。

　　在贯彻“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的过程中，全国安全生产工作取得积极进展和明显成效。据2014年全国安全生产会议上公布的数据，2013年全国各类事故起数和死亡人数同比分别下降8.2%和3.5%、较大事故下降17.8%和17.2%、重特大事故下降16.9%和5.9%，其中煤矿事故起数和死亡人数同比下降22.5%和22.9%，煤矿百万吨死亡率下降23%。

　　十八届四中全会提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。借鉴安全生产的党政同责体制建设的经验，在药品和食品领域推行地方党政同责制度建设，将是上述内容在食品领域的重要体现。

　　“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的制度化要求，强调的是制度之治，不仅包括国家法律层面的食品安全法治，还包括党的建设、社会参与、道德建设等政治层面的食品安全制度之治。将这一要求贯彻至食品安全领域，强调地方党委和政府的协同监管职责，突出党委在食品安全治理体系中的作用，将有助于确保地方党委切切实实地履行自己的领导责任，改变以往的国家权力运行格局要求，是对传统的安全生产监管体制、制度和机制的重大创新。