专家评析食品安全法草案 重典治乱填补监管空隙

法律制度的设计和改革并非易事，如何真正有效落实企业责任，如何设计责任约谈、风险分级管理、责任保险制度，使得这些制度变得有生命力、有可操作性，需要深入调研实际问题，汲取和借鉴我国已有的相邻领域监管的经验教训

5月14日，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》。会议决定，修订草案经进一步修改后提请全国人大常委会审议。

“食品安全法(修订草案)倡导社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，倡导发挥行业协会、消费者和媒体的监督作用，强调企业是食品安全的第一责任人，强调形成社会共治格局，构建食品安全监管的合作治理网络，这是草案的最大亮点。”长期从事食品药品法研究，并曾参与该法修订讨论的南开大学法学院教授宋华琳告诉《法制日报》记者。

最严格的监管

2013年10月29日，国务院法制办向社会公开征求食品安全法(修订草案)的修改意见和建议。

宋华琳认为，修法的目标是改革食品安全监管体制，推动食品安全监管方式和制度创新，强化食品安全法律责任，建立食品安全社会共治格局，有效规范市场主体行为，有效保障消费者权益。

国务院总理李克强多次要求，要建立最严格的食品安全监管制度，并强调，“现在的问题是，侵害食品安全的违法成本太低”。

此次修订草案增加的30条，基本都集中在监督管理和法律责任章节。

目前，食品安全法、刑法、侵权责任法等共同设定了食品领域的行政、民事、刑事法律责任，力图通过这样的法律责任之网，来有效规范食品生产经营活动中的违法行为，但在实践中，仍存在行政处罚额度过轻，未能对若干违法违规行为设定法律责任，不足以对违法者构成有效威慑等问题。

“就民事责任方面而言，食品侵权案件存在事实认定困难、因果关系判定困难、侵权赔偿金额过低、欠缺惩罚性赔偿制度等问题；就刑事法律责任而言，存在行政处罚与刑罚衔接机制不畅，部分违法者逍遥法外的现象。因此有必要通过法律责任的综合设计，适度增强食品安全法的惩处力度。”宋华琳说。

宋华琳认为，此次修订草案之所以被称为“最严格”，主要体现在四方面：建立对食品安全的全过程管理。从生产、销售到餐饮服务进行监管；加大问责机制。法治社会要求不同主体都要承担相应的责任，加大对食品生产经营者违法行为的惩戒力度，加强对地方政府负责人和监管人员的问责；加强事前监管。引入标准制定、风险监测和评估等事前监管制度，进行防患于未然的预防性监管；改进监管方式。引入责任约谈、分级管理等方式，强调信息披露在消费者权益保护中的作用。

“食品安全法是贯穿于民生、经济与法治三大主题的法律，食品安全法修订草案充分体现了以人为本、重典治乱、源头治理。”中国人民大学法学院教授刘俊海对《法制日报》记者说。

刘俊海认为，修订草案的亮点不仅体现在第三方交易平台的责任加大，让第三方承担食品安全的连带责任，让大家放心网购，还有惩罚性赔偿制度的全面升级，如提高保底赔偿金额。除此之外，行政罚款大幅提升，基本实现民事责任、行政责任、刑事责任的有机衔接；提高失信成本、提高违法成本，降低维权成本、降低失信收益，避免出现消费者“为追回一只鸡杀掉一头牛”的现象，都是此次修订草案的亮点。

监管理念创新

修订草案在食品安全监管的理念和方式上亦与以前有所不同。

宋华琳认为，修订草案不仅体现了监管创新的理念，还体现了从政府监管向公共治理的转变。

监管创新的理念包括聪明监管(smart　regulation)、事前监管与事后监管方式相结合、“命令-控制型监管”与激励性监管相结合、威慑型监管与遵从型监管相结合、健全与完善标准、许可等传统监管形式，健全与完善约谈、行业禁入、保险、举报奖励等新型监管形式，以确保食品安全。

从政府监管向公共治理的转变包括推进国家治理体系和治理能力现代化，改进社会治理方式，坚持系统治理，强调国家向市场、社会、个人的分权，强调多元主体的合作与参与，强调引入新型、相对弹性灵活的治理方式。

理顺监管体制

国家行政学院教授汪玉凯认为，食品领域是典型的“九龙治水”，管的部门不少，可一旦出了问题，却很难找到负责部门。

针对这一问题，食品安全法(修订草案)明确了食品安全各监管部门的责任，强调县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。

这在刘俊海看来，是理顺了监管体制。

北京大学法学院教授王锡锌曾表示，目前我国食品安全监管很难做到无缝对接，经常出现各部门职责不清的情况。这就需要考虑的是如何真正厘清责任与权力，从制度上对此进行完善。

刘俊海亦认为，现在食品安全监管的空隙较大。这些问题在修订草案中均有所改观。

修订草案将国务院卫生行政部门承担的食品安全综合协调职责，划归到食品药品监管部门，并对卫生行政部门、质量监督检验检疫部门、公安部门应履行的相应职责作出细化。

“修订草案在确立食品药品监管部门主体地位的同时，意在消除部门之间的监管盲区，确保主体部门与相关部门之间权责分明、无缝衔接。”刘俊海说。

关键在于落实

修订草案加大了惩处力度，被各界一致看好。对此，宋华琳认为，法律制度的设计，关键在于实现监管目标，刑罚可以成为实现监管目标的重要手段，但在设定刑事责任时，应注重责任机制和违法行为相匹配。

刘俊海建议，在进一步的修订中，草案还应加大民事赔偿金额。他认为，处罚和市场退出机制对企业来说都是教育，亦是警示。

“法律制度的设计和改革并非易事，如何真正有效落实企业责任，如何设计责任约谈、风险分级管理、责任保险制度，使得这些制度变得有生命力、有可操作性，需要深入调研实际问题，汲取和借鉴我国已有的相邻领域监管的经验教训。”宋华琳说。