青岛财政引入负面清单 财政监督威慑力大增

　　 信用负面清单制度制订的背景  

　　随着财政收支规模的不断扩大，各级财政对转方式、调结构、惠民生等方面的专项资金投入快速增加，在推动经济平稳健康发展方面发挥了重要作用。同时，由于我国社会信用基础相对薄弱，信用约束机制尚不健全，尽管财政部门不断加大资金监管力度，但是在专项资金申请使用过程中，有关单位虚报冒领、损失浪费、低效使用等失信失范行为依然不同程度存在，部分问题在局部领域呈现出屡查屡犯的现象，亟待加以规范。

　　青岛市财政局通过近几年的监督检查实践发现，财政监督成果的运用情况直接制约着财政监督维护财政资金安全职能作用的充分发挥。主要表现在：一是财政监督对被检查对象的引导、指导不够，部分项目单位根本不了解也不关注财政管理对使用专项资金的要求。二是财政监督对被检查对象的震慑力不够，明知故犯、屡查屡犯现象仍然存在。三是财政监督对完善政府管理的推动作用发挥不够，在财政管理和事权管理中运用监督成果的刚性机制还没有完全建立。四是财政监督示范作用发挥不够，检查中发现的一些典型做法、成功经验缺乏推广机制。

　　为有效克服传统监督成果运用的薄弱因素，青岛市财政局积极创新监管机制，于2015年8月出台财政专项资金监督检查信用负面清单制度（以下简称“信用负面清单制度”）。主要思路是不用行政命令强迫相关主体的行为，而是探索引进失信失范行为的负反馈机制，用经济利益引导相关主体的行为，从而抬高违规门槛。主要包括三方面考虑：一是将过去的失信失范行为与未来利益关联，抬高资金使用主体的“机会成本”。二是将监管失责行为与管理的资金额度关联，提升资金管理主体的关切程度。三是稳步探索监督检查结果向预算编制反馈的方式，逐步形成预算编制、执行、监督三大环节刚性的财政闭环运行机制。

　　 信用负面清单制度的主要特点  

　　制度设计缜密，监管范围无缝隙，失信失范行为明确具体，惩戒措施合理适当。制度适用范围基本涵盖了市本级安排的所有专项资金，将资金管理、使用的各方主体均纳入惩戒范围。制度详细列示了专项资金使用者的十类失信失范行为和有关中介机构的两类失信失范行为，同时对监管失责行为进行了明确表述。此外，为增强操作性，制度还区别不同对象、不同情节规定了不同的惩戒措施，分别设定了量化标准，提高了惩戒措施的合理性，以利于该项制度的贯彻执行。

　　突出利益导向管理思路。尝试将项目单位和中介机构现实的失信失范行为与其未来利益挂钩，建立企业行为对企业未来利益的负反馈机制，促使企业在申请使用财政资金过程中进行自我约束，从而引导企业合法合规使用财政资金，释放出财政资金的最大效能。

　　通过倒逼机制提升监管绩效。

　　市直和区市相关部门因审核把关不严造成本地区骗取、冒领、挤占、挪用财政专项资金或长期滞留财政资金，项目单位重大失信失范行为问题突出的，根据违纪面给予相应调减下年度资金分配数额的惩戒。这一做法，将市直部门和区市专项资金监管职责履行情况与下年度专项资金分配额度挂钩，倒逼监管部门努力提升监管绩效。

　　制度主要内容包括如下三个方面：

　　实施范围包括：

　　市级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排的专项资金，在项目和资金自申报申请至验收拨付、资金使用的各个环节。

　　失信、失范行为包括：

　　项目单位虚假申报项目、虚报资金分配关键依据指标、伪造财务状况、伪造（篡改）合同文本及资质证明等材料、无正当理由明显拖延项目进度或擅自变更项目建设内容影响资金使用效益、严重违反政府采购有关规定、项目实际完成情况与投资计划或绩效目标差距过大、财务管理混乱（不设账簿账户、虚假出资、虚列支出、大额白条入账、自筹资金不到位等）、挤占挪用骗取财政资金、拒不接受故意拖瞒阻碍检查或不如实提供相关资料等十类行为。

　　中介服务机构为财政专项资金项目申报、实施、决算、验收等出具虚假材料或报告，或冒用他人名义出具相关材料或报告等两类行为。

　　相关监管部门审核把关不严造成本地区骗取、冒领、挤占、挪用财政专项资金，或长期滞留财政资金等行为。

　　信用惩戒措施包括：

　　项目单位属于财政预算管理单位的，在不影响单位正常运转以及事业发展的情况下，暂停单项财政专项资金申报资格2年，情节轻微的暂停申报资格1年或者缩减单项财政专项资金安排规模。属于企业、个人等非预算管理单位的，暂停所有专项资金申报资格2年，情节轻微的暂停申报资格1年，情节严重的暂停申报资格3至5年。

　　中介服务机构发生相关失信、失范行为，暂停所有专项资金申报、实施、决算、验收等材料鉴证资格2年。

　　相关区市发生监管失责的，监督检查违纪面达到30%及以上的，同比例调减该区市此项资金下年度分配数额；违纪面超过60%的，取消以后年度该区市此项资金补助资格；无正当理由滞留财政资金超过12个月的，同额度调减区市此项资金下年度分配数额。

　　市直事权部门发生监管失责的，检查违纪面达到30%及以上的，报请市政府批准后同比例缩减该项资金预算安排规模。

　　 信用负面清单制度的实践效果  

　　今年2月14日，青岛市面向社会公开发布了2016年度财政专项资金监督检查信用负面清单，对10家项目单位的失信失范行为和1个区市的监管失责行为实施了信用惩戒，暂停项目单位2—5年市级以上所有专项资金申请资格，按33.3%的比例调减区市某专项资金2017年度分配额度。

　　青岛市年度信用负面清单发布以来，在社会各界引起了巨大反响：

　　对财政资金项目申请单位来说，使他们深刻认识到申请使用财政资金的严肃性和财政管理的严格性。鞭策项目单位从心理上对财政法规和纪律怀有敬畏之心，进而从根源上杜绝财政违法违规行为发生的主观因素，进一步规范申请和使用财政资金行为。

　　对管理部门来说，强化了责任意识，特别是改变了事权部门财政资金监管使用和自己无关的不正确认识。从严把审批关口开始，到加强监督检查和跟踪问效，管理部门初步扭转了重项目建设、轻资金监管的惯性思维，开始走上了责权利对等、资金管理和项目建设并重的管理道路。

　　对社会长远发展来说，将财政监督检查信用负面清单引入社会信用体系，在社会管理中发出了财政声音，树立了财政形象。有利于教育和引导公共资金使用主体树立正确认识，提高公民诚信意识，增强企业信用观念，为财政资金高效使用创造了更加优化的社会环境。

　　青岛市2016年度信用负面清单公布后，某单位在征集财政补助项目时，发现某申请企业被记载入信用负面清单，当即取消了该企业的申请资格。这进一步表明信用负面清单在社会信用体系中发挥了预期的效果，起到了保障资金安全的积极作用。