警惕“圈地运动”死灰复燃

近年来，我国土地违法现象面广量大，表现形式多种多样。当前最突出、危害最大、最需要引起重视的主要是以下五个方面：

一、违规设立各类开发区，随意圈地、征地、批地。一些地方过去名目繁多的开发区至今仍有大量土地闲置，  新一轮兴办各类开发区、园区的圈地现象又有上升之势。许多开发区无视土地利用总体规划随意圈地，或随意调整规划，或擅自扩大占地面积。许多地方违法授予开发区、园区土地审批权，形成违法用地的“特区”。一些开发区贪大求洋，盲目铺摊子，无项目，无资金，造成土地资源的严重浪费。

二、擅自改变土地用途，任意出台土地优惠政策。有的地方以农业开发为名，进行非农业建设。如以开发“果园”“庄园”和建设现代化农业园区为名，获得土地使用权后，改变用途，搞旅游和房地产开发。

三、规避经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。一些地方以各种形式规避这一制度，暗箱操作现象屡见不鲜。一是千方百计搞“例外”。有的自行制定政策搞“例外”，  有的以招商引资为由搞“例外”，有的利用基本建设程序搞“例外”，有的采取经营性用地和非经营性用地捆绑开发的方式搞“例外”，有的以市场不发育为借口搞“例外”。二是一些地方以“历史遗留问题”为名继续补办协议出让手续。三是一些地方采取弄虚作假的手段规避这一制度。

四、违法主体行政化，地方政府成为土地违法的一个主要责任者。从违法案件的统计数据看，似乎公民个人、法人违法占地的比例较高，但是实际上，导致当前大量土地浪费、耕地损毁和大批农民失地又失业的违法行为主体，主要是地方政府以及受到政府支持的个人和法人。

五、违法手段和方式比以前更具有欺骗性和隐蔽性，集中表现为弄虚作假、上有政策下有对策及钻政策的空子；巧立名目、名不副实，“整批零售”“化整为零”，把“非法”合法化，规避法律、政策和上级监管。

要解决上述问题，我们必须加快推进征地制度改革进程；加快不动产统一登记制度，完善土地产权制度；以制度创新抑制腐败。

改革征地制度的关键在于合理分配农用地转为建设用地产生的增值收益，让农民分享中国经济增长的利益。改革征地制度应从两方面入手：首先要缩小征地范围。要严格规定政府动用征地权的条件，这个条件就是因公共利益的需要。要严格界定公共利益，这样将把很大一部分用地包括经营性用地排挤出征地范围。这部分用地可以在市场中购买，包括向集体经济组织或农民购买，当然这种购买要接受国家的行政管理。缩小征地范围带来的好处，一是减少了交易环节，土地交易变成了交易双方的事情；二是提高了农民在土地交易中的谈判地位，可以有效保障失地农民的权益。其次要提高征地补偿标准。

完善土地产权制度应从以下三方面入手：一是完善划拨土地使用权制度，明确产权主体、权利及交易条件。二是完善农民集体土地产权。改革征地制度的前提就是要承认和保护农民集体土地所有权，让农民集体经济组织或农民在符合国家规定的条件下，真正拥有占有、使用、经营和处置的权利，  如果没有这一前提，征地改革是难以进行的。三是积极探索土地产权制度深层次的问题，包括国有土地所有权如何行使的问题，  其权益如何体现的问题，农民集体土地所有权交易的问题。完善土地产权制度是我国土地市场秩序根本好转，大规模消除土地违法行为的根本途径。土地产权制度的完善意味着对土地交易不适当行政干预的退出，意味着土地产权主体能够在权利明确的前提下追求交易的利益最大化，增加了交易收益的确定性，加之政府强有力的执法和监管，将会大幅度减少土地非法交易数量。

（作者单位：国土部中国土地矿产法律事务中心）