空间规划的“未来观”

空间规划的“未来观”

——展望2050国土空间发展战略研讨会侧记

本报记者  焦思颖

新时代的国土空间规划应该是什么样的？

在自然资源部国土空间规划局局长庄少勤看来，“明天做什么，取决于后天需要什么。2035年的国土空间规划什么样，需要考虑2050年的需要”。

在近日召开的展望2050国土空间发展战略研讨会暨第一届北京大学规划论坛、第十二期“UP论坛”上，专家学者齐聚一堂，从未来着眼，探讨国土空间规划的脉络。

谈到未来，中国城市规划设计研究院原院长李晓江很感慨。“改革开放40年来，国家发生了巨变，但有些东西是不会变的，比如绿水青山不会变，幸福安康不会变。”他认为，“未来的空间规划，最重要的就是保护好那些具有长久价值的资源。”

地理条件奠定空间格局

长期从事我国区域发展研究的中国科学院院士陆大道见证了我国各个时期区域发展战略的演变，他详细分析了地理格局对我国区域战略的影响。

第一个五年计划到20世纪60年代中期，我国经济发展分为沿海和内地，重点发展内地。到了60年代中期，根据当时的地缘政治环境，实行“一二三线”战略，建设重点向大三线地区转移。1978年改革开放后，我国在广东和福建实行特殊政策，国土开发的重点从内地转移到沿海。1986年提出了东部地带、中部地带、西部地带“三个地带”，把一部分重点项目设在中部地带，沿海仍是重点，西部作未来战略准备。到了90年代初，沿海的增长明显快于内地和中西部，在这种情况下，1995年党的十四届五中全会上正式提出坚持区域经济协调发展，缩小区域之间差异。

陆大道认为，我国的地理条件决定了发展战略。我国地势西高东低，形成三大阶梯，西部地区是高原区，地势高；中部地区是草原、沙漠和比较高的山地，平均海拔2000米左右；沿海地区是平原和丘陵，经济密度和人口密度最大；再加上我国三大自然区的分布影响：大量人口和经济都集中在东部季风气候区，西南部是青藏高寒区，平均海拔4000米以上，不太适宜大规模建设，西北干旱区年降水量在400毫米以下，其中大部分在200毫米以下，深刻影响着人类活动。

“这种地理格局对我国经济社会活动起着决定性的影响，是理解区域经济协调发展的基础。”陆大道认为，人类目前的能力，还不能大幅度改变这种格局的影响，未来我国区域经济应在现有格局上苦练内功。

“目前，我国已形成了沿海地区、长江经济带、东北振兴、西部开发等几个大的格局，且不会出现大的改变。这是因为我国经济增长由过去20多年来的快速增长，过渡到高质量发展阶段。新型城镇化的政策出台以后，我们强调人的城镇化、高质量的城镇化，在这种形势下，城镇化的速度可能会趋缓。改革开放以来，我国各种新区、新城迅猛发展，现在进入了苦练内功的阶段，而不是继续大规模地铺新摊子。从全球看，人类经济社会活动受海洋的吸引是长期趋势，我国经济社会的发展，也是高密度地集中在沿海地带。从这些方面看，我国现在的经济、社会大的空间格局是相对稳定的。”陆大道说。

对于未来，他认为，国土空间规划是国家宏观的战略规划，应兼具导向性和约束性，需要搞好国土空间资源开发利用。“未来任何规划都要体现中国国情，不能完全效仿西方国家。我们需要节约集约，利用好自然资源，解决区域协调和资源高效利用等问题。”

构建中国特色的规划体系

“各国的现代化历程表明，国土空间规划体系的建立是一个国家实现现代化的里程碑。”同济大学副校长吴志强研究过许多国家的空间规划体系，他认为，国土空间规划体系必须放眼世界，在研究清楚别人体系的基础上，建立自己的体系。

他以欧洲规划体系为例进行了分析，以德国为代表的欧洲中部国家的体系是多中心、上下互惠的；以法国为代表的则是拿破仑体系，是自上而下的体系，中央政府对每一个城市的规划有所控制。

“我们不能简单模仿一个西方体系，而是要把各个国家的体系及其演进过程研究清楚，构建符合国情的空间规划体系。”吴志强认为，我国这套体系是在中国共产党领导下建构的国土空间规划体系，是国家治理体系的一部分，国土空间规划体系的建构以及技术规范体系的建构就是实现国家现代化治理的过程。

未来的空间规划要遵循哪些原则？他认为，要做到三个“聚焦”：聚焦新时代治理体系，也就是时代统领原则；聚焦可持续发展和生态文明建设，也就是空间统一原则；聚焦新技术的整体贯通，也就是数据流动原则。规划需要经过现在的治理体系和技术方法两层手段推进，对国家疆域全覆盖的空间资源进行有效保护与品质使用。

“这个过程需要我们探索规律、发现规律、遵循规律，将落实到整个体系当中，做到基本术语清楚，基本规范清楚，关键流程清楚，技术接口清楚。”吴志强说。

不可忽视的文化因子

在规划领域，经济、社会和人都是必须考虑的重要因子，这些都是可见的、物质的。但李晓江在研究中发现，很多问题可以找到经济上的原因、社会上的原因，却仍旧不能解决问题，无形的文化因子常常被忽视。“步入新时代，我们的目标变了，模式变了，需要全新的规划体系，更要关注文化领域。”

地域文化是如何影响人口城镇化形态和国土空间格局的？李晓江注意到了几个数字。我国人口分布极其不均衡，人口流动方向和方式也是多样的，然而真正跨省流动的只有8600万人，这个数量不是在增加，而是在减少，同时，这些跨省流动人口集中在19个城市。

怎么从文化角度看待这个问题？李晓江认为，我国是一个地域文化的国家，因为语言、生活习俗和发展不平衡，形成了多样的文化布局和结构，导致一些省市的关系比另外一些省市的关系密切得多，人口流动集中在不同区域的几个重点城市。未来，由于地区之间不同要素和不同文化的影响，我国城镇化的模式一定是相对均衡的，可能更趋于地方化、区域化、本土化。

“2050年国土空间格局应是多中心、网络化、开放式的，过去是‘一江春水向东流’，现在国家整体空间格局正在经历由内向外、由东向西的转变，这是新一轮国土空间格局的战略取向。未来国土空间将由多个自然条件迥异、景观特色鲜明的国土空间区域构成，会形成多个功能齐全、相对平行的经济和产业体系以及城乡空间体系。”李晓江说。

改革开放40年来最大的变化是什么？在李晓江看来，国富民强是最基本的变化。而这背后是价值观的变化、生活方式的变化、生活需求的变化。应该思考用什么空间去满足这样的需求，在供给方面怎样去建设这样的空间体系？“从供给的角度来讲，我们根据自然和文化的融合，划定了30个魅力观光区，范围覆盖了全国一半以上城市。下一步要思考怎么形成多层次、多样化的空间格局，提供多类型、多尺度、多功能，满足不同消费需求的魅力空间体系，让经济社会与文化相互融合，让美丽中国和美好生活相得益彰。”

“疾风骤雨式的发展阶段已经过去，2050年的国土空间，我们应该从布局物理空间转向人对空间使用的便利体验，提升文化品位成为改善我们居住空间的重要主题，满足多样化的需求是我们需要研究的问题，而文化则是国土空间规划过程中不可忽视的重要因子。”李晓江说。