税收治理：基于大数据的理论思考
大数据是经济社会信息化的产物。大数据意味着一场社会革命，人们的行为足迹将转换为海量的数据。
在信息时代，经济价值的实现从传统的基于物的生产、流动转变为基于信息的生产、流动。从生产信息到消费信息，社会生产方式、消费方式、思维方式乃至社会形态随之变化，基于大数据的国家治理自然也发生实质性改变。政府能够占有巨量数据，在数据收集、融合与共享上具有优势。政府治理应该适时转变观念，适应潮流，将大数据作为制度与管理的基础设施去建构和布局。具体到税收治理，信息管税已然成为现代税收征管的新常态，相伴相生的既有大量纳税申报数据的产生，又有数据分析技术在税收治理上的广泛应用。围绕着数据，税收治理的理念和方式已经作出诸多调整，但直面大数据时代，对税收治理的展望还应更富有想象力和创造力。
大数据能够降低税收治理中的不确定性
不确定性是人类社会面临的永恒问题，信息不对称强化了不确定性风险。在工业化社会，信息不对称问题难以逾越，但信息技术和网络化却为降低某些方面的信息不对称和不确定性提供了可能。
税收治理中的信息不对称源自涉税信息的不完整、不及时、不真实，导致税收治理风险。从数据的完整性看，税务部门取得的纳税人信息来源渠道单一。现行税收征管工作的前置程序是纳税申报，纳税人所申报的数据自然也就成为主要涉税信息。一个完备的税务信息数据库至少应包括三个来源：历史涉税数据、现时纳税数据以及作为协助之用的第三方数据。目前我们正处于数据库建设初期，部分地方的税务机关正将较近时期内的部分历史信息从纸质数据整理储存为电子数据，现时纳税申报电子数据各地都能较好地存档，至于第三方辅助数据正在引起有关部门的高度重视，例如，2014年10月1日开始实施的《纳税信用评价指标和评价方式》中就纳入了外部信息评价。总体看，离税务数据的完整性仍旧相去甚远；从数据的及时性看，纳税申报时间本身就滞后于纳税义务发生时间，且纳税人自主申报纳税所呈递的是静态财务资料，税务机关缺乏对纳税人动态财务变化的监控。从数据的真实性看，由于从第三方采集的数据信息不足，对纳税申报数据的真伪也就失去了判断依据。税收信息化水平低，征纳双方信息不对称，导致税收征管方式粗放，税收治理能力不强。
大数据带来的信息网络化，使税务机关的数据终端最终能够实现与企业、其他政府部门、金融机构联网，大大拓展了数据的可得性与即时性。对过去和现在的涉税数据进行分析，能够增强预见性；对组织内部和外部数据整合，可发现事物之间更多的相关性；对海量数据的挖掘，能够提高管理决策的科学性。大数据时代税收治理的核心是涉税信息的采集、分析能力，以前台为主的税收征管模式也将转向以后台为主，聚焦于税源信息、纳税人行为管理，税收治理中的不确定性由此可大大降低。
大数据有利于促进税收公平
税收公平是税收治理的一个重要目标。征税是否公平，取决于税制设计和税收征管。在学界的研究中，多注重税制设计要体现公平征税，而对税收征管能否实现公平征税，多被忽视，常常是假设税收征管可以自动实现制度设计要求。事实上，作为执行环节的税收征管往往难以保证税制设计时的美好愿景，税收公平原则在现实中往往变得扭曲而背离我们的目标。而大数据为税收征管与税收制度之间的耦合提供了可能。
税收征管的公平原则体现为应收尽收，以尽可能减少偷逃税的可能性。现代社会，“应收”基本上由税收实体法所界定，也就是我们通常所说的税收收入制度来决定。而“尽收”的基本制度保证是税收程序法，即取决于税收征管法及其有效执行。如果由于征管能力而导致没有“尽收”，就意味着法律面前没有做到人人平等，税收公平原则未被遵循。这是税收治理中最大的操作性风险。在大数据时代，这种风险可大大降低。据麦肯锡全球研究所预测，如果把大数据运用到公共领域，欧洲政府每年可以减少1000亿欧元的开支，同时可以有效避免偷税漏税行为。
在税务领域运用大数据过程中，面临两个问题：一是大数据究竟“大”到何种程度才有效。这个问题至今还没有统一的标准。美国政府目前的做法是颁布“最小”数据集规则，每个业务部门必须保证按一定规范搜集数据，并汇总到政府信息部门，通过社会信息共享系统实现大数据搜集。在大数据领域存在一个“拇指法则”，即数据分析中至少有70%-80%的时间花在搜集和准备数据上。二是杂乱的大数据是否能保证税收信息的有效性。大数据处理方式并不执着于数据的精确性，而是着眼于海量数据中的各种关联，足以发现可能的征税漏洞和风险。
税收公平原则还体现在尽量减少人为因素的干预。大数据所擅长的就是“让数据说话”，在相应信息技术的支持下，计算机能够自动对涉税信息全方位处理，包括企业历史数据分析、行业对比分析、税源预测等，从而可减少税收征管部门的人力投入，降低对税务操作人员的经验要求。
大数据能够助力税收治理的法治化
税收法定指向税收的立法、执法、司法和守法四个环节，税收法定原则的落实依赖于这四个环节，大数据模式为这四个环节的到位提供了条件。
在税收立法环节，要根据社会经济情况变革传统的立法思维模式。在移动互联网的支撑下，新型经济形态发展迅速，打破了传统的以“物的流动”为核心的价值实现过程，价值链称网状扩散，取而代之的是以信息收集和反馈为基础的人的需求与企业供给直接对接的个性化模式，经济交易形式更加隐蔽和复杂。大数据研究的代表人物舍恩伯格说：“我们可以看到一个全球性的趋势，就是从原来的生产制造的思维方式到把自己视作一个数据的平台。”相应地，以物的流动及其价值变化为核心的征管理念已不能适应经济社会形势的发展。大数据是一把双刃剑，在对传统价值建构形成强力冲击的同时，还能带来新的价值创造和生产力。立足于信息和数据平台的税收立法，应是一个前瞻而有效的制度，税制要素的设计能够契合经济社会发展趋势，税收征管能够确保以尽可能低的征税成本取得税收收入。
税收执法和纳税守法是一个问题的两个方面，执法水平高了，纳税遵从度自然也会提高。这两个环节的实现，需要通过转变观念，对税收征管进行流程再造。传统的税收管理流程遵循“出现问题—逻辑分析—找出原因—应对解决”的事后救火模式，大数据战略下则崇尚“收集数据—量化分析—找出相关关系—优化方案”的事前绸缪模式，体现的是政府公共管理上的自信。大数据战略思维与目前税收征管领域所推行的风险管理制度不谋而合。经济合作与发展组织（OECD）认为，税收风险管理是在税收管理中对提高纳税遵从产生负面影响的各种可能性和不确定性进行管理。具体到管理实务层面，风险管理的目标是科学执法和优化纳税服务“双管齐下”，从而提高纳税人的纳税遵从。传统税收征管依托税收管理员制度，奉行“点对面”的管理模式，单个税收管理员为群体提供批量化服务，大数据时代下的税源管理新模式则是“面对点”，税务信息网络将为纳税人提供个性化服务。无论税收执法还是纳税服务都需要在充分掌握纳税人情况和需求的前提下开展，大数据管理模式就是将分割的、独立的、碎片化的数据信息加以提炼、整合，找出税收流失的可能性和风险点，给出方案，最终提升纳税人的纳税遵从。
至于税收司法，目前的掣肘是取证难，而在大数据时代这将得以解决。一方面高度的信息化社会能“让数据立言”。例如，纳税自助申报系统将不仅是申报终端，更是能够将纳税申报人行为量化与数据搜集的端口，该端口能够记录在一个申报页面上停留的时间，智能分析出涉税人有哪些方面的疑惑，如统计网上提问的次数、提问的内容等等。另一方面，大数据时代能够做到“凭数据采信”，依靠强大的数据搜集、汇总、保存、管理、分析和呈现所支撑起来的税源监控与分析系统中，存储有大量的涉税信息。
整体来看，大数据可以提升税收治理能力和水平，甚至可以说，是税收治理体系和治理能力现代化的重要契机，这需要前瞻性介入，早作准备，包括理论准备和实践准备。应当看到，工业社会的制度基础设施已经难以适应信息社会的要求。应将大数据视为信息社会的法律制度和国家治理的基础设施来构建和布局，并提升到战略上来筹划实施。