让绩效成为每个预算部门的理念 ———江苏省苏州市推进预算绩效管理工作纪实

　　这些成绩得益于苏州市财政局对预算绩效管理的探索。通过多年努力，该局建立了“六大机制”———绩效目标管理机制、绩效管理协调合作机制、第三方绩效评价机制、评价结果应用管理机制、绩效跟踪管理机制和信息化管理平台分析机制，将绩效的理念融入到预算管理的每个环节，灌输到每一个预算部门，“用钱先问效，无效必问责”的理念已深入人心。

　　苏州市财政局副局长黄济美接受记者采访时表示：“多年来，我们加强顶层设计，坚持‘一年一小步,每年不停步’，积极稳妥推进预算绩效管理工作。纳入管理的所有项目都会完成目标管理、绩效跟踪、绩效评价、评价结果运用四个步骤。坚持财政有效供给、部门高效使用的理念，营造绩效氛围,争取部门支持，推进指标库、第三方库、专家库建设，预算绩效取得了明显成效。”

　　2016年，在江苏省财政厅对全省市县预算绩效管理工作考核中，苏州市获得优秀等次，荣获设区市首位。

　　 健全绩效目标管理机制  

　　多年来，苏州市财政收入一直居江苏省前列。2016年财政发展实现新跨越，全年完成地方财政一般公共预算收入1730亿元，增长10.8%，税收占比达到87%，总量、增量、质量稳居全省首位。从全国来看，苏州市地方财政一般公共预算收入居地级市首位。

　　这么大的资金量，如何确保每笔钱都花出效益？做好预算绩效管理一直是苏州财政关注的问题。

　　预算绩效管理的本质是绩效目标管理。没有目标的预算就是缺乏依据的预算，也是不科学的预算。多年来，苏州市财政致力于健全绩效目标管理机制，从源头上解决预算编制的科学性问题。

　　早在2007年，苏州市财政开展了对老住宅小区综合整治、新农村建设等财政专项资金的绩效评价试点工作。2008年起，在绩效评价试点的基础上，苏州市在全省率先开展了绩效目标管理试点。

　　苏州市财政局绩效管理处处长冯俊介绍，苏州市财政局根据“谁申报预算谁申报绩效目标，谁审核预算谁审核绩效目标”的原则，发文要求统一填报，做到预算编制与绩效目标管理同步，经批复的绩效目标作为绩效跟踪和评价的依据。不能通过目标审核的项目今后不能纳入项目库管理，也不能安排预算。

　　2016年，苏州市财政局选择了62个常规绩效项目进行2017年绩效目标与部门预算同步申报审核试点工作。8月，对各试点项目的相关人员等进行了相关业务培训。

　　10月，62个项目的绩效目标与预算“一上”同步上报。11月，组织召开评审会，对这些项目的绩效目标逐个进行评定，形成专家组意见，并在预算绩效管理系统里录入反馈，在预算“一下”时同步下达到预算单位。各预算单位按照反馈意见进行修改，于预算“二上”时同步提交修改后的项目绩效目标。

　　至此，苏州市级财政初步实现了绩效系统与预算系统的对接、绩效目标与部门预算同步申报审核；在听取各方意见的基础上，与预算“二下”同步审核下达、批复目标。

　　冯俊说，在实施过程中，加强预算绩效管理管理主要从三点入手。

　　一是突出绩效目标导向。以绩效目标为导向，根据细化的绩效目标，测算成本编制预算，实现绩效目标与预算编制有机融合，提高了预算的科学性和准确性。

　　二是加强指标库管理。按照业务类专项、政策类专项、信息化类专项、基建类专项和设备采购类专项等类型制定“投入”类共性指标，通过共性指标引导部门和项目单位加强项目管理。根据项目类型和相关要求，制定符合项目特性的个性指标、目标值和权重，合理反映项目实施内容，初步形成涵盖各类支出、符合目标内容、突出绩效特色、细化量化的绩效评价指标体系，为科学开展预算绩效管理提供支撑。

　　三是健全绩效目标论证机制。根据项目所属类型，组织市人大、高校、行业等专家对绩效目标进行论证，进一步提高绩效目标的科学合理性。绩效目标未通过专家论证的，项目预算暂不下达。

　　“我们强化了项目目标管理，对每个申报项目的关键性工作任务及数量、质量精确设定目标值，并尽可能使目标值量化，作为预算立项管理的依据，具有可行性、可操作性。”苏州市教育局发展规划与财务处副处长糜剑华向记者表示，“项目预算编制与项目绩效目标同步申报，让我们由原来的争项目变为怎么加强经费管理，实现绩效目标。”

　　 完善绩效管理协调合作机制  

　　黄济美告诉记者，苏州市财政局开展绩效管理的一个突出亮点就是部门主动开展此项工作。预算单位不断强化绩效理念，自觉承担起 “用钱必问效，低效必问责”责任，请款用款更加慎重和规范。

　　2009年，苏州市政府成立苏州市财政支出绩效评价和绩效评价目标管理试点领导小组，由市长任组长、常务副市长任副组长、40个预算单位为成员单位，财政局长兼任办公室主任负责具体实施。在领导小组统一部署下，财政部门加强绩效业务培训和宣传，充分调动预算单位工作积极性，形成合力，共同推进绩效管理工作。

　　糜剑华告诉记者，虽然现在的预算绩效管理很严格，但项目单位是认可的。比如，教育部门的师资培训项目，2009年以前，申报的绩效目标部门自己说了算，现在需要经专家评审，每年办几期、每期多少人都要公布在网上。

　　“苏州市预算管理紧抓绩效评价管理，部门设定个性绩效目标，财政设定共性指标，项目产出和效果目标由部门、财政、专家一起探讨设立，效果非常明显。”糜剑华说。

　　苏州市科技局资源配置处处长谢再鸣表示，预算单位开展的专项资金使用的成效，以及绩效工作开展情况，从2016年起，纳入了部门年终效能考核中，上述绩效评价分值将影响到部门效能考核分数，最终影响到部门和个人的利益。

　　“我们除了健全财政部门与预算单位沟通协调机制，还健全了财政内部组织协调机制。”冯俊介绍，苏州财政专门出台了《苏州市财政预算绩效管理内部控制制度》，明确财政内部绩效管理部门与相关业务部门之间工作职责及分工、绩效管理业务流程、风险识别与控制等内容，建立财政内部组织协调机制。

　　 构建第三方绩效评价机制  

　　为提高评价质量和评价结果公信力，苏州市合理借助第三方力量参与预算绩效管理工作。通过政府采购方式选取16家第三方机构作为2015年—2017年苏州市财政支出绩效评价定点服务商。

　　2013年，出台《苏州市预算绩效管理委托第三方评价指导意见》，明确委托第三方评价内容和工作职责、第三方机构库管理等内容。同时，对第三方机构加强业务指导和培训，提高其整体业务素质和综合能力。目前，苏州市共4家第三方机构入选江苏省省级预算绩效管理第三方评价机构库。

　　天宏华信会计师事务所苏州分所2011年开始接触绩效评价工作，是首批参与苏州市组织的绩效管理培训的第三方中介机构之一。从最初参与绩效重点评价项目，到如今能够承接绩效目标申报辅导、绩效自评价、数据复核、前评价等多项工作，业务开展覆盖到苏州所辖的区、县范围。该所项目经理汤泉告诉记者，预算单位年终自评价工作完成后，并不意味着工作的完成，还要面对财政部门聘请的第三方中介机构开展的“数据复核工作”。

　　“我们根据预算单位的年初绩效目标申报表、年末自评价表，针对指标逐一进行核对，必要时需要到项目实施现场实地查验，并逐个对项目给出复核评分。”汤泉说，对于第三方的复核结果和复核分数，财政主管部门并没有全盘接受，而是采取了多元评价机制。第三方复核后，财政部门组织专家评审会，针对出现分值偏离较大的项目，由负责复核的第三方机构现场说明。第三方复核分数占总分的80%，专家对绩效目标、自评价报告的评分占总分的15%，最后5%则由绩效处对部门全年绩效工作开展情况进行综合评分确定。

　　汤泉告诉记者，财政部门通过政府购买服务，采取集中招标采购的方式，遴选第三方中介机构，组成中介机构库，并定期更新，优胜劣汰，2011年第一轮入库的会计师事务所到目前仅剩2家在库。对于已经入库并接受委托开展业务的中介机构，财政部门聘请专家对项目工作方案制定、评价指标的设计进行逐一辅导、规范；同时，组织专家评审会对工作方案、评价报告逐一评审，确保工作质量。

　　不仅如此，苏州市财政局还分类建立专家库，委托专家进行评审。在预算编制环节组织专家对工作方案、绩效目标和指标进行评审；项目完成后组织专家对项目完成、资金使用等情况进行综合评价。该局对绩效专家也进行跟踪管理和综合考评，考评结果作为今后选择专家的重要依据。目前，绩效专家库中有66名专家。

　　此外，该局还坚持满意度调查，推动预算绩效管理由“政府主导—自我评估”的单一主体模式向“政府主导—公民参与”的多元主体模式转变，引导行政管理由“对上级负责”向“对公众负责”转变。

　　 夯实绩效跟踪管理机制  

　　设置了科学的绩效目标，还要不折不扣地落实。苏州财政一直强调，在预算执行环节进行绩效跟踪，要根据预算调整情况及时进行绩效目标的调整。

　　苏州市财政局绩效管理处副处长钮青介绍，对所有纳入预算绩效管理的项目,市财政局严格按照统一标准、统一流程、统一时限的要求，全部实行绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用的全过程预算绩效管理流程。

　　早在2009年，苏州市就出台了《市政府关于批转苏州市财政支出绩效评价实施意见的通知》。将预算安排500万元以上的专项支出、500万元以下但政策性强的专项支出、财政补助市（县）和区的专项支出纳入了绩效管理范围。由此全面推开预算绩效管理工作。

　　记者在苏州市财政局2017年发出的绩效评价通知中看到，财政部门将对预算的执行实施绩效跟踪管理。

　　钮青介绍，在预算执行过程中，重点关注项目管理、资金使用与既定绩效目标的偏差情况，由预算单位定期采集数据和信息汇总分析，对财政资金绩效运行情况进行跟踪和监控。发现与项目绩效目标偏离程度较大或存在异常的，及时采取措施纠正项目执行偏差，确保项目预算科学、高效执行。对项目内容发生变化确需调整预算的，预算单位按照规定办理手续后，经财政部门批准方可调整绩效目标。调整后的绩效目标作为绩效跟踪和绩效评价的依据。

　　 创新评价结果应用管理机制  

　　评价结果应用是预算绩效管理工作取得成效的关键。多年来，苏州财政一直坚持在做好评价结果反馈、通报等工作的基础上，进一步加大结果应用力度。

　　苏州某市级预算部门的某专项资金，属于补贴资金，主要鼓励商家、商户在开展经营活动中采用新型材料、新技术。在2016年开展的自评价中，预算单位自评分为90多分（优秀），但经过第三方中介机构的复核分数则低于40分；在财政部门组织的专家评审会上，专家专门针对该专项资金的具体实施的背景、实施情况向第三方进行问询。该项目的初衷是对于商家、商户采用新材料、新技术给予一定额度补贴，但实施效果不好，当初设立时所鼓励的内容已经成为当前的“必须要做”，也就失去了存在的意义。

　　因此，专家们结合评价效果比较差的情况，提出了该专项资金是否需要持续实施的问题，经有关部门进行专题研讨后，最终该专项资金于2017年起终止。

　　这样的例子还有很多。2014年预算编制时，市财政对2012年度评价结果优秀、良好的专项资金，结合发展需要，适当增加预算，而对评价结果一般的专项资金，不再增加预算。苏州市科技局依据评价结果将自主科技创新专项资金、科技发展专项资金合并为市级科技创新专项资金；苏州市委宣传部调整宣传文化发展专项资金使用结构，主动调减专项资金，提高资金使用效果；苏州市发改委将服务业引导专项资金的补贴方式由事前补贴改为事后补贴，对各个子项目明确绩效目标和指标，自行开展绩效管理。

　　“除了将评价结果作为以后年度项目预算安排、进入预算滚动项目库的重要依据，逐步做到评价结果与以后年度预算资金安排挂钩外，我们还采取了四项措施强化评价结果应用。”冯俊介绍。

　　一是建立反馈机制。及时将评价结果以文件形式反馈给预算单位，要求其根据评价结果完善项目管理制度，改进管理措施，提高管理水平。二是建立通报机制。定期召开会议通报评价结果，帮助预算单位分析管理中存在的问题，并提出改进建议。三是建立报告机制。将评价结果形成书面报告上报市人大和市政府，供领导决策参考。四是建立公布机制。结合预算、决算公开要求，在网站、报纸等主要媒体公示项目评价结果，公布评价报告内容，加快推进财政资金使用管理绩效信息公开，接受社会监督。自2010年起，苏州市财政局每年在网站公示上一年度项目绩效评价结果。

　　糜剑华告诉记者，苏州市教育局绩效评价结果应用实现“三挂钩”：结果应用与“面子”挂钩，绩效结果应用与领导干部年度考核等次挂钩，绩效考核一等领导干部年度考核评定为“优秀”；结果应用与“票子”挂钩，预算绩效结果与干部职工绩效工作性奖励挂钩；结果应用与社会监督挂钩，逐步将评价结果向社会公开，接受社会监督，对造成的预算资金损失、浪费、闲置的情况根据相关法律法规进行处理。

　　 运用信息化平台分析机制  

　　“工预善其事，必先利其器。”为提高工作质量和效率，苏州市将预算绩效管理操作程序优化到金财工程“苏州市财政局统一门户系统”中，按照预算编制“二上二下”原则，将绩效管理和预算编制结合起来，在信息系统中同步实施绩效目标的编制、申报、审核、批复，并及时反映项目绩效自评价、再评价、跟踪管理，以及专家评审意见、评价报告等内容，实现预算绩效管理全过程控制。

　　冯俊介绍，当前制约预算绩效管理质量的关键因素还是绩效目标和指标设计问题。上海闻政管理咨询有限公司开发的系统中配置的指标库和数据分析功能，能够科学地支持目标测算和绩效分析工作。同时，预算单位依据项目类型和实施内容，通过对近年来申报的目标值、历史和行业统计标准等数据进行比对，汇总分析，及时发现各项目绩效目标完成情况，及时发现问题，提出改进措施。在科学设置目标的基础上，在绩效跟踪环节，系统可以针对不同类型项目，绩效偏差情况进行自动预警，从而为过程监管提供有力支持，提高了监管效率和监管的针对性。在绩效自评价环节，系统配置的评分标准和数据分析功能，能够支持绩效自动评分和智能化报告生成，规范了自评价行为，提高了自评价质量。

　　几年来，苏州市各部门和单位绩效理念普遍提升，已经掌握了预算绩效管理的基本方法，预算绩效管理也成为各部门主动开展内部管理的重要抓手。2016年8月，苏州市在全省率先出台了《关于推进苏州市绩效预算管理的实施意见》，这是对苏州绩效管理十年实践的总结，更是苏州绩效管理提档升级的标志。

　　十年来，苏州市财政局将绩效理念贯穿于预算管理工作的始终，建立了以预算项目为载体、以绩效管理为主线的全过程绩效预算管理机制，将绩效理念融入到预算编制、预算执行和预算监督中，真正做到了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”。　

　　 点评         

　　 部门是预算绩效管理第一责任主体  

　　刘国永

　　苏州市财政局在实施预算绩效管理实践伊始就关注到了各参与主体的职责关系，从而各司其职，保证了相关工作有秩序、稳步推进，并不断体现出了工作本身的绩效。  

　　首先，根据预算管理级次和管理关系，合理安排预算绩效管理工作，将预算绩效管理工作有机地融入预算管理各环节。苏州明确，谁报预算谁报目标，谁审核预算谁审核目标。绩效处做好制度和组织协调，专家负责质量控制和开展再评价，第三方中介机构参与重点评价和再评价的数据复核工作。在预算绩效管理的各个环节各参与主体的职责随着预算管理的深入而进行明确和介入。正是这样的设计，保证了预算绩效管理稳步合理推进。  

　　其次，借助专家辅导、专家论证机制，通过持续的对话，普及预算绩效管理的理论，得到了预算部门和单位的认可和配合，逐步成为预算部门和单位的自觉行为。特别是在结果应用环节，将预算部门的组织管理、报告质量作为考核的一个部分，提高了部门的参与度和重视度，引导了部门科学开展自评价工作。  

　　最后，通过梳理榜样，引导部门相互学习，把预算绩效管理工作和部门的管理有机结合起来。预算绩效管理明确了绩效目标申报主体是预算部门和单位，财政部门主要是做好服务和支持。  

　　预算绩效管理从财政走向预算部门和单位，是预算绩效管理的重要转型，也是实施预算绩效管理的本质要求。苏州的预算绩效管理工作成就和经验，充分显示了预算部门在预算绩效管理中的责任和担当，回应了公共部门的公共责任，其对绩效工作的影响也会更加持久和常态化。        （作者系上海财经大学）