日本遗产保护制度的“础石”法律体系

“百闻不如一见”，近年来，不少到日本旅游的人士，无不感叹其城市和乡村环境的整洁干净，同时也赞叹京都、奈良等古都文化遗产和历史风貌保存的良好。然而，在这些美好背后，日本城市保护也经历过坎坷的路程，当然还有国家、地方和民众长期以来的不懈努力。

日本学者木原启吉在《历史的环境——保存与再生》（1982年）一书中指出，历史上日本的文物古迹经历过四次大的破坏：第一次是明治维新后由“废佛毁释”令引发的毁坏佛像、经卷等古物浪潮；第二次是明治至大正年间出现的美术品流出海外危机；第三次是二战期间及前后大量文物古迹毁于战火；第四次则是由高速经济增长政策引发的大开发和城市化。也正是为了应对和阻止这些破坏，日本国家层面的保护才逐步展开并不断深化与完善。明治三十年（1897年）颁布《古社寺保存法》，成为日本历史保护法制建设的标志性事件。之后，日本于1919年颁布了《史迹名胜天然纪念物保存法》、1929年颁布了《国宝保存法》、1933年制定了《重要美术品等保存相关法律》等。

日本现行有效的文化遗产保护法律主要涉及文化财保护、历史风土和历史风致保护等。二战期间，依《国宝保存法》指定的近200多处国宝建造物因战争空袭遭到损毁；1949年1月法隆寺金堂遭受火灾，导致世界上最古老的木构建筑壁画化作灰烬，这些文化财受损和破坏促成了1950年《文化财保护法》的颁布施行，并奠定了今天文化财保护制度的基石。《文化财保护法》明确了文化财的概念，将文化财分为有形文化财、无形文化财、民俗文化财、纪念物、文化景观及传统建造物群，此外还规定了文化财保存技术和地下埋藏文化财的保护办法，对有形文化财中重要文化财的指定、管理、利用、调查等做了具体规定。

与历史风土保护的相关法律，包括《关于位于古都的历史风土保存的特别措施法》（简称《古都保存法》）和《明日香村历史风土保存及生活环境改善特别措施法》。上世纪60年代初，伴随着大规模的开发建设和更新改造，日本传统村落和历史街区迅速消失，文化财的周边环境急速改变，这直接危及到京都、奈良等古都的传统风貌。而且，针对文化财的点状保存方法已经无法应对复杂局面，因此，日本在1966年6月颁布施行保护京都、奈良、镰仓等古都重要古社寺、离宫、史迹以及它们所形成的历史风土的特别法律《古都保存法》。历史风土为“具有历史意义的建造物、遗迹与周围自然环境融成一体，并具体展现以及构成了古都传统与文化的土地状况”。法律规定在城市规划中将历史风土划定为“特别保存地区”进行控制管理，将历史风土地区保护纳入城市规划体系。这对文物古迹与周围环境一起实行面状的保护管理，是划时代的进步。

1975年修订《文化财保护法》增设“传统建造物群保存地区制度”，标志着在城乡历史环境的整体保护方面的又一次迈进。在一般城镇中，与周围环境形成整体、构成历史景观的传统建造物群，作为保护对象列入了立法保护的范围，并通过划定保护地区实施规划控制管理，以保护传统建造物群以及与这些建造物形成一体并构成其整体价值的历史环境和文化景观。

上世纪80年代，日本经历了快速城市化、工业化之后，高层建筑、工业区、大型市政设施破坏了历史城镇传统景观的风貌与协调性，许多地方的历史风貌和景观特性逐渐消失，触发了人们的历史景观价值意识觉醒。城市规划建设开始走向以“历史”“文化”“自然”为目标的良性发展阶段。进入新世纪后，日本内阁确定了建设“美丽日本”的国家战略，2004年6月国会通过的《景观法》以及相关法律的修订（统称《景观绿三法》），试图通过景观立法和行政管理来维护良好的城乡景观，提升生活环境品质。

2008年5月颁布的《关于地域历史风致维护和改善的法律》（简称《历史风致法》），是针对所有城乡地区的景观和历史风貌保护和环境品质提升的国家大法，其目的是为了保护和改善地方的“历史风致”。所谓“历史风致”是指一定地域内反映其固有历史、传统文化的生产和生活活动，与作为活动场所并具有较高历史价值的建造物及其周边街区，这两者融为一体所形成的良好的生活环境。在日本，这是第一部整合历史环境保护和地域社会复兴政策的综合性法律。它将具有历史文化意义的物质环境与地方传统文化整合起来，促进文化遗产的积极保护和城乡生活环境品质的全面改善，这部法律的推进和执法管理涉及日本内阁中的国土交通省（含城市建设）、文部科学省和农林水产省三大重要机关，由此可见该法所涉及面之广和综合性之强。

日本的历史保护经历了防止文物破坏、应对开发问题、促进保护活用和综合协同推进等不同阶段。之后通过国家和地方立法，以及社会经济政策措施的全面配套促进，实现了文化遗产有效保护与活用、地区历史环境整体保护、地方传统文化的全面复兴。总体上看，日本历史保护制度的特色主要表现在全国法律法规健全，并与其地方保护体系相配合形成比较完整的历史保护法律框架。在具体内容方面，法律文件以明确规范对象和范围为基础，对保护的方法与手段只作原则性规定，而对保护管理的程序，国家、地方公共团体及民间团体的各自职责与相互关系，保护资金的来源及违法处罚等相关规定十分详尽，这使得法律自身具有操作性与适应性。这种体制明确划分和规范中央政府与地方公共团体（即地方政府）的职责，对于国家进行宏观管理，地方发挥遗产保护积极性具有重要意义。

而且，日本的遗产保护与社会经济发展关系密切，国家和地方政府鼓励对文化财的合理利用，同时通过文化遗产保护促进地方旅游开发和传统文化产业复兴。在日本文化厅有关文化财保护的宣传册子上有“保存（保护）”“活用”“指定”三个重要关键词，这也反映了日本文化财保护与活用的主要理念。促进文化遗产活化利用的主要法律有《文化艺术振兴基本法》，同时还有促进艺术品公开展示、文化遗产保护国际合作、文化财活化补助金的相关法律。针对建筑类文化财的活用中历史建筑的现状变更和功能调整，也有非常详细和具体的规定来约束相关开发建设行为，同时与《城市规划法》、《建筑基准法》等城市建筑方面的技术性法规有很好的衔接。

因此，当我们感叹日本文化遗产和传统风貌保护实践时，要注意作为保护与活用制度“础石”的法律、政策，以及政府和民众的持续奋斗与努力。同时还应该想到我国遗产保护面临的诸多挑战，如何更好地保护我们珍贵的文化遗产和丰富多样的历史环境，可能需要几代人持续不断的努力和奋斗。

（作者系同济大学建筑与城市规划学院教授）