国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》

      按照党中央、国务院决策部署，为贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念和节约资源、保护环境基本国策，推进供给侧结构性改革，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，国土资源部研究制定了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，经中央全面深化改革领导小组和国务院审定印发。

      近日，中央全面深化改革领导小组、国务院审定了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》（以下简称《指导意见》），并于11月11日由我部印发实施。

一、《指导意见》出台的背景

        改革开放30多年来，我国城镇化建设取得突飞猛进的发展，一批现代化城市兴起，城镇用地结构布局不断优化，土地利用效率不断提升。但在一些地方，由于历史的或现代化进程中的原因，城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。一方面，城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应，以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继；另一方面，城镇内部存在大量低效用地，盘活利用潜力巨大，集中表现在：一是布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低；二是产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业；三是旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大；四是闲置浪费现象存在，个别地区甚至出现空城、鬼城。
党中央、国务院高度重视新型城镇化及城镇低效用地再开发工作。习近平总书记强调，要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，转变城市发展方式，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平。李克强总理指出，要围绕稳增长、调结构、惠民生，紧紧抓住人的城镇化这个核心和提高质量这个关键，用改革的办法和创新的精神，全面推进新型城镇化建设。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等都明确提出：“完善城镇低效用地再开发政策”。尽快制订《指导意见》也是中央明确的2016年重要改革任务之一。

      从2008年开始，我部和广东省人民政府共同开展了节约集约用地试点示范省建设，推进“三旧”改造。2013年，我部印发《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》。随后，浙江、辽宁、上海等省（市）陆续开展了城镇低效用地再开发试点。从试点情况看，各地坚持新发展理念，从城市更新角度出发，以优化人居环境、改善城乡面貌和健康生态环境为目标，结合实际大力探索低效用地再开发的政策运行和管理模式，进一步提升了土地综合承载能力，提高了城镇化质量，积累了丰富实践经验，为完善政策奠定了良好基础。

      当前，影响城镇低效用地再开发的制约因素主要有：一是土地权利关系复杂，需兼顾平衡各方利益，协调难度大、周期长、成本高。二是激励措施不够，在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励优惠政策，各方参与积极性不高，一些社会资本“望而却步”。三是部分土地历史遗留问题多，特别是经济发达地区，由于早前集体经济发展迅速、“三来一补”等加工贸易蓬勃兴旺，不少空置破败的旧厂房用地手续不全，需要既依法依规又实事求是地加以解决。
《指导意见》紧密围绕党中央国务院的决策部署，以目标和问题为导向，系统总结了各试点地区的典型经验和成功做法，综合运用市场、经济、法律手段，明确激励政策，调动各方参与积极性，鼓励引导土地权利人和社会资本自主、参与开发，改变单纯由政府主导低效用地再开发的状况。

二、城镇低效用地再开发的作用意义

      当前，我国经济发展步入新常态，党中央、国务院要求牢固树立并贯彻落实新发展理念，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，积极推进供给侧结构性改革，提高发展的质量和效益。我国经济正处在结构性调整和产业转型升级的关键时期，新产业、新业态不断涌现，新动能正在发力，传统动能正在焕发生机。同时“四化”同步推进，新型城镇化建设步伐加快。深入推进城镇低效用地再开发，恰逢其时，一举多得。

      （一）低效用地再开发是适应经济结构调整和产业转型升级的内在要求。传统产业升级和结构性调整常常伴随着资本、土地、劳动力的追加投入，从而带来土地的再开发和高效利用；城镇低效用地再开发再利用，也可以有效释放传统产业转型升级和新产业、新业态发展的用地空间；同时，利用土地级差收益，还可以为企业发展注入新的活力，适应并倒逼结构性调整和产业升级。因此，经济保持中高速增长，产业迈向中高端水平，必然带来用地方式由外延扩张向高效节约利用的方向转变。以广东省为例，全省已完成的改造项目中，产业结构调整的接近70%，一大批规模小、效益差、能耗大的企业被低能耗、低污染、高附加值的优质项目或者“互联网+”、健康医疗等新产业、新业态所替代。

      （二）低效用地再开发是推进新型城镇化建设的迫切需要。实现以人为中心的城镇化，提供均等的公共服务，是新型城镇化的重要内涵。在一些城市，高楼大厦林立、现代气息浓厚的同时，棚户区、城中村夹杂其中，布局松、散、乱，环境脏、乱、差，公共设施缺乏，社会治理任务繁重。通过低效用地再开发和城市更新改造，发挥土地级差收益，在优化土地结构布局同时，可以有效改善城镇生活居住环境，修缮、兴建城市公益基础设施，保护历史文化建筑和街区，从而提升城镇化质量，使城市更加和谐宜居、富有活力，老百姓更加有“获得感”和“幸福感”。

      （三）低效用地再开发是统筹保护资源保障发展的必然选择。破解保护资源和保障发展的矛盾，关键在于高效节约利用资源。我国土地资源十分宝贵，发展需求依然强劲。通过盘活低效存量用地，一方面可以释放出有效的用地空间，满足发展的用地需求；另一方面可以减少对农用地特别是耕地的占用，做到保障与保护的有效衔接、和谐统一。据广东省调查统计，全省城镇低效用地370多万亩，改造后可节约土地超过100万亩，相当于全省4年的新增建设用地规模。

三、《指导意见》的主要内容

      一是提出了城镇低效用地再开发的指导思想、基本原则和总体目标。力求做到土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强；城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长；城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

      二是明确内涵，充分发挥专项规划的统领作用。要求各市县人民政府结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准，做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等基础工作。重点组织编制低效用地再开发专项规划，加强规划对开发规模、布局、用途、时序的统领。

      三是制定了激励措施。主要5个方面：一是鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发，二是积极引导城中村集体建设用地改造开发，三是鼓励产业转型升级优化用地结构，四是鼓励集中成片开发，五是加强公共设施和民生项目建设。

      四是妥善处理各类历史遗留建设用地问题。按照依法依规、尊重历史的原则，对历史遗留建设用地，以用地行为发生时间为界限，明确了3类不同的处理政策。

      五是完善了保障措施。要求加强组织领导、健全民主协商和社会监督机制、强化实施管理、严守廉政纪律、加强宣传引导等等。