易地扶贫搬迁：努力实现扶真贫、真扶贫、真脱贫

2012年党的十八大召开以来，五年贫困人口减少6800多万，易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”和标志性工程。2001~2015年，全国累计安排易地扶贫搬迁中央补助投资363亿元，支持地方搬迁贫困群众680多万人。

1983年，中国政府针对“三西”地区严重干旱缺水和当地群众生存困难的情况，探索实施“三西吊庄移民”扶贫，帮助当地群众摆脱贫困，取得了良好的经济、社会和生态效益，开启了搬迁扶贫的先河。之后，易地扶贫搬迁成为中国开发式扶贫的重要措施，受到重视并逐步推广。2001年，内蒙古、贵州、云南、宁夏4省（自治区）开展易地扶贫搬迁试点，随后又陆续扩大到全国多个省（自治区、直辖市）。国家发展改革委设立了中央预算内投资专项支持易地扶贫搬迁，形成了稳定的投入渠道，资金支持总量和户均补助标准逐步增加。多年实践证明，由于生产生活条件极其恶劣、就地扶贫措施成效不显著，易地扶贫搬迁成为“一方水土养不起一方人”地区摆脱贫困的最有效途径。

搬了谁？搬到哪里去？

脱贫攻坚，精准是要义。“一方水土养不起一方人”地区主要集中在青藏高原地区、西北黄土高原地区、西南石漠化地区、东部酸壤地区和部分高寒地区以及自然灾害严重地区。这些地区资源环境承载能力弱，水、电、路等基础设施和教育、医疗、文化等公共服务设施落后，群众出行难、用电难、吃水难、上学难、看病难的现象普遍存在，就地脱贫发展无望，增收渠道不畅，传统扶贫手段难以奏效。经国务院扶贫办调查识别，上述区域分布在全国22个省（自治区、直辖市）约1400个县（市、区），涉及近1000万建档立卡贫困群众。

需搬迁的建档立卡贫困群众按照环境条件分类：约三分之一居住在深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重地区及水土、光热条件难以满足农业生产需要或不具备基本发展条件的地区；约三分之一居住在交通、水利、电力通信等基础设施欠缺以及教育、医疗、卫生等基本公共服务能力严重不足的地区；约六分之一生活在《全国主体功能区规划》明确的水源保护区、生物多样性保护区、湿地保护区、国家森林公园等禁止开发区或限制开发区；其他生活在地方病严重、地质灾害频发的地区。

人往哪里搬、地在哪里划、房屋如何建、收入如何增、生态如何护、新社区如何管等问题，都是易地扶贫搬迁需要统筹考虑的，因此，需要将“搬迁是手段，脱贫是目的”的理念贯穿于安置区选址、安置模式选择、安置房及配套设施建设、后续产业发展和就业扶持全过程。安置区选址以方便搬迁群众生产生活和就业为目标，尽量靠近中心村、小城镇、产业园区、旅游景区，避免出现因选址不当进行二次搬迁；鼓励采取以集中安置为主，集中安置和分散安置相结合的安置模式，引导搬迁群众在安置区附近就业；在自然景观优美、旅游资源丰富、文化特色突出的地区，注重搬迁安置与乡村旅游有机结合，帮助搬迁群众通过开发旅游资源、开办农家乐等脱贫致富。安置区还提供较为完善的基本公共服务，解决了搬迁群众就医、就学等后顾之忧。为防止出现群众因搬迁举债无力再发展的问题，“十三五”时期易地扶贫搬迁政策加大了资金投入力度，确保搬迁群众掏很少的钱就能获得一套安全适用的住房，帮助搬迁群众就业创业，不断拓宽搬迁群众增收渠道，努力实现扶真贫、真扶贫、真脱贫。

“搬到哪里去”是搬迁后能否实现脱贫的关键。集中安置区选址以安全便利、有利脱贫为原则，尽量选择特色资源优势突出、开发利用潜力较大的地区，主要是交通较为便利、基础设施和公共服务设施较为完善、产业发展较好的中心村、小城镇、产业园区。如河南、安徽等省将安置区选择在县城、园区、乡镇、乡村旅游点附近，努力为搬迁群众就近就业提供便利条件。宁夏自治区依托引黄灌溉工程，为南部干旱地区的搬迁群众提供一定面积的水浇地进行有土安置。贵州省充分考虑“八山一水一分田”的地理特征，结合工业园区用工需求，将石漠化地区贫困群众安置到城镇或产业园区。四川、云南等省份依托当地丰富的人文和自然资源，结合安置区建设发展乡村旅游，帮助搬迁群众增收脱贫。

如何实现搬迁群众稳定脱贫？

易地扶贫搬迁是否成功，不仅要看房子有没有盖起来，贫困户有没有搬进去，更要看搬迁群众的钱袋子有没有鼓起来。易地扶贫搬迁与产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫实现较好结合，也为贫困群众分散居住时难以开展的电商扶贫、光伏扶贫、扶贫车间等项目提供了条件，为家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体助力扶贫提供了平台。各地立足安置区资源优势，因户因人施策，发展特色农牧业、劳务经济，探索资产收益扶贫，积累了一些经验和做法。

对农业安置的搬迁群众，根据当地农业资源和农产品特色，采取“公司+农户”“合作社+农户”“订单农业”等新模式、新理念，提供与城乡消费结构升级相适应的绿色农产品、体验式农产品，助推农村一二三产业融合发展。四川省宣汉县整合涉农项目资金，组织搬迁群众种植蜜柚、药材，发展生猪、水产养殖，村级党支部、村民委员会牵头组建多个专业合作社，实现搬迁群众增收。安徽省岳西县根据搬迁群众的实际情况，采取“易地扶贫搬迁+种植养殖、就近务工、城镇就业、农家乐”等多种模式，“一户一策量身制定脱贫方案，促进搬迁群众增收。

对靠近工业园区、靠近旅游景区、进城安置的搬迁群众，开展“订单式”“定向式”职业技能培训，推动有劳动能力的搬迁群众向安置区周边的工业企业、旅游服务、商贸流通等二三产业转移，帮助有劳动能力和就业意愿的贫困群众在安置区就业。贵州省凯里市通过人员底数清、技能状况清、文化程度清、收入情况清和择业意愿明、培训专业明、就业意向明、公示结果明的“四清四明”做法，及时签订就业协议，确保有劳动能力的搬迁群众每户至少有1人就业。有的地方将集体土地上的水电、矿产、光伏等资源开发赋予集体股权，让搬迁群众分享资源开发收益。有的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、农村四荒地、林场和水面等资产发展休闲农业和乡村旅游，增加搬迁群众资产性收入。例如，湖北省郧西县依托五龙河景区建设安置区，引导搬迁群众通过开办农家乐、销售农特产品、景区务工等方式增加收入。四川省巴中市创新利益联结机制确保贫困户持续受益，如探索“三双”利益联结机制，即公司成立万寿养殖专业合作社，采取“双保底双优先双返利”的“三双”利益联结机制，让贫困户“跟着看、跟着干、共同富”，助农增收效果显著。另外，还探索“股权量化”分红利益联结机制。

授人与鱼不如授人以渔，易地扶贫搬迁在帮助贫困群众增收脱贫过程中，注重扶贫同扶志、扶智相结合，正确处理外部帮扶和自身努力的关系，培育贫困群众自力更生光荣脱贫意识，加大对搬迁群众发展生产和技能培训支持力度，大力弘扬勤劳致富、勤俭持家的传统美德，激发搬迁群众脱贫致富的内在活力、提高自我发展能力。例如，甘肃、陕西、重庆等地开展易地扶贫搬迁光荣脱贫评选、星级农户等活动，教育和引导广大搬迁群众通过辛勤劳动实现脱贫。

脱贫攻坚战打响以来，在各级政府、社会各界和广大搬迁群众的共同努力下，22个有易地扶贫搬迁任务的省（自治区、直辖市）围绕脱贫目标，在对象精准识别、安置区选址、住房建设、资金管理、后续发展等方面，开展了一系列卓有成效的工作。2016、2017两年，全国约589万人的易地扶贫搬迁建设任务顺利完成，2018年还有280万人左右的搬迁建设任务，“十三五”时期易地扶贫搬迁建设任务将实现“大头落地”。通过实施易地扶贫搬迁，迁出地生态环境逐步好转，搬迁群众的生产生活条件得到改善。（中国经济导报记者 程晖）