我国将建立农产品目标价格制度 “摘棉大军”将消失

目标价格改革试点启动

“摘棉大军”将消失

对已经熟悉国家粮食最低保护价和临时收储政策的农民来说，农产品目标价格改革并不遥远。

目前，农产品目标价格制度试点已经开始，新疆棉花、东北及内蒙古大豆被纳入首批试点范围。

就新疆棉花来说，经国务院批准，国家发展改革委、财政部、农业部近日联合发布2014年棉花目标价格，为每吨19800元。

2011年以来，国家实行棉花临时收储政策，对稳定国内棉花生产、保护农民利益发挥了重要作用。但随着国际市场价格持续走低，棉花进口成本大幅低于临时收储价格的矛盾日益突出，国家收储压力急剧增加，市场活力减弱，不利于整个产业的持续健康发展。开展棉花目标价格改革试点，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，有利于在保障农民利益的前提下充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进棉花产业上下游协调发展。

目标价格政策是在市场形成农产品价格的基础上，通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。实行棉花目标价格政策后，取消临时收储政策，生产者按市场价格出售棉花。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价和种植面积、产量或销售量等因素，对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，国家不发放补贴。具体补贴发放办法由试点地区制定并向社会公布。

目标价格按照生产成本加基本收益确定。国务院有关部门和试点地区各级人民政府将密切跟踪了解改革试点情况，广泛听取各方面意见，认真总结经验，及时调整完善相关政策，确保目标价格改革试点顺利推进。

新疆棉花目标价格制度试点后，市场在价格形成机制中将起到决定性作用，这将促使新疆团场和棉花基地改变生产结构，或者更快推进棉花生产机械化，提高棉花生产中的技术含量，降低生产成本。原来持续多年的“摘棉大军”可能会很快消失。

目标价格制度细节待确定

目标价格制度首先从新疆棉花开始试点，但是，当前补贴的实施细则还不明确，如何测算补贴额度，如何确保农民收入不降低，配套措施怎么定，都存有不确定性，亟待解决。

4月11日，在《中国农村经济形势分析与预测（2013-2014）》发布会上，来自发改委、国务院研究室、农业部的相关官员和中国社科院农村所专家对此开展了一场讨论。

按新的改革方案，当棉花市场价低于目标价格时，政府不再像过去那样高价收储，而是让棉农先按市价卖出，然后针对目标价与市场价的差额，由政府补贴新疆棉农。2013年，官方对棉花的“临时收储价”为每吨20400元，较今年的目标价格下降600元。从积极方面看，实行目标补贴后，收入下降可能让农民减少棉花的种植，有利于缓解国内库存压力。目标价格出台后，有关方面正在研究出台相应配套政策，比如土地政策、银行贷款、相关保险等。

对此，发改委农村经济司副司长方言说，棉花目标价格方案在征求意见时，新疆有关部门一直存在疑虑，并表示“不好说”。言外之意，实行目标价格补贴后，新疆棉区的农民收入可能下降。方言认为，这个“不好说”其实隐藏了多层含义，目标价格出台只是第一步，而关键的问题是谁来收购。对新疆棉花而言，最大的问题是运输距离，加上局部地区还不能使用农机，棉花的用工成本较大，导致新疆棉花整体上缺乏竞争力。

目标价格补贴将使农产品购销更为市场化，但也面临诸多挑战。国务院研究室副主任黄守宏就认为，实行农产品目标价格补贴，是个重大的机制性转变，应该积极稳妥推进。现在大家心里没底，对背后蕴藏的风险，很难做出预估。

对此，农业部农村经济研究中心主任宋洪远则表示，实行目标价格补贴后，适用农产品的范围有多大，目标价格应该如何确定，对农民和消费者怎么补贴，都需要基于很强的数据，实行全面、科学的测算。如果基础工作不扎实，可能会扰乱市场。如何选择目标价格覆盖的农产品，是非常重要的。与西方国家不同，中国农业消费品非常丰富，如果都去搞目标价格补贴，没有意义；如果搞主要的品种，到底哪些是主要的，应该怎么选？应该认真研究。

还有专家提出，目前，农产品价格形式多样，比如有经贸流通价格、批发市场价格、期货市场价格，是选择其中一个价格作为目标价格，还是用三者的加权平均价？在确定具体价格时，是用前三年的平均值还是预测的今后三年的平均值？都需要科学测算。

黄守宏认为，从最低收购价或临时收储价格转向目标价格制度，对从事种植业的农民有何影响，现在还不很清楚。据他介绍，此前棉花临时收储价远高于国际市场价格，财政补贴压力很大。

为什么要改革？

根据财政部此前的调研报告，持续多年的最低收购价和临时收储政策存在许多问题：

（一）定价不合理，一定程度上导致农民盲目种植。

最低收购价刺激了农民种植农产品的积极性，粮食产量得到提高，这是好事，但同时要看到，这种依靠价格刺激生产的政策难以持久和稳定，照这种势头发展下去，新一轮的粮食生产过剩将不可避免，到时可能再度出现新的“卖粮难”和“谷贱伤农”问题，需要引起足够重视。

同时，最低收购价的确定没有充分考虑到粮食品质差价，难以实现鼓励优种、淘汰劣种的种植结构调整目的，甚至使得已调整好的种植结构又反调回来了。

（二）扰乱了正常的市场机制，粮食市场化改革可能会走回头路。

自从2004年我国全面启动粮食市场化改革以来，各地粮食体制改革进展很快，粮食改革已出现可喜的变化，企业经营机制得到转换，“老人、老账、老粮”等“三老”问题逐步解决。但执行粮食最低收购价政策以后，粮食市场化改革步伐放缓甚至出现部分倒退，搞不好可能会回到过去老路。

一是政府最低收购价逐步替代市场价格。最低收购价事实上转为最高收购价，政府定价逐步取代了市场价格，也已经脱离了真实的市场价格。二是粮食经营的多渠道又回到单一渠道。由于政府最低收购价高出合理市场价较多，一般粮食企业因担心收购后亏损不敢入市收购，基本上是中储粮公司委托的定点企业在兜底收购，一般粮食企业要么按兵不动，要么替中储粮公司“打工”（代收）维持经营。三是粮食企业进退两难，可能再度形成新的“三老”问题。按照粮食企业应以不低于最低收购价收购粮食的政策，粮食企业不收购粮食，就无事可做，如执行收购政策收购粮食就发生亏损，使得粮食企业左右为难。

（三）中央财政负担加重，可能要花很多冤枉钱。

执行最低收购价政策的成本高、效率低，比直接补贴要增加更多流通环节补贴，主要是额外增加收购集并和监管费用、库存利息费用以及库存期间的降等降级等价差亏损开支，农民真正得到的实惠并不多。如果继续保持现行最低收购价政策不变，国家需要收购的粮食越来越多，库存粮食也难以顺价销售，最终又将回到传统保护价收购的老路，国家花了大量钱，买来一个坏机制，不值得。用基层财政干部的话说：“国家花钱破坏市场化改革，造了个补贴的无底洞，这钱花得冤。”

（四）农民难以完全享受到最低收购价政策带来的实惠。由于我国农民的粮食生产和销售涉及千家万户，难以完全做到面向农民直接收购，大部分还只能从中间商手中收购，加之农民信息不对称，农民实际出售价格达不到国家规定的最低收购价水平，农民照样有怨气，认为政策走样。

最低收购价政策仅考虑粮价一个因素，即使农民直接按最低收购价出售粮食，如果农民种粮成本涨价过高，也不一定能有效保障农民收益。有农民说：“最低价就是保护价，国家一出台保护价，啥都搭车涨价，保护价听起来好听，不当事。”

先行试点，平稳过渡

为实现政策平稳过渡，今年，除试点地区和品种外，继续实行最低收购价政策。

今年生产的小麦（三等）最低收购价提高到每50公斤118元，比2013年提高6元。今年生产的早籼稻、中晚籼稻和粳稻（三等）最低收购价格分别提高到每50公斤135元、138元和155元，比2013年分别提高3元、3元和5元。

不过，目标价格制度是未来改革的方向。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，目标价格制度将会成为农产品价格和市场调控的基本模式，未来小麦、稻谷也会实施目标价格。这意味着我国正在对农产品价格领域进行全面改革。但在实行上要试点先行。

国家发展改革委将目标价格制度作为今年农村经济工作的重点之一。今年，在继续增加农业补贴资金规模的基础上，完善农业补贴办法，提高补贴精准性、指向性，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜，促进补贴资金发挥更大效益。

农产品目标价格制度说起来也不神秘，就是在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者。关键是如何确定目标价格。陈锡文说，目标价格将考虑综合成本、农民利润、供求关系和国内外价格差等因素。

陈锡文曾在一次学术报告会上提到，过去为了提高农民积极性，通常采取的都是提高农产品价格和补贴的方式。但是这两种模式恐怕难以为继，前者面临国际市场的巨大压力，国内外粮价倒挂的差距将进一步拉大，进口量也会继续提高；后者则会与中国加入WTO时的承诺存在冲突。

国务院发展研究中心研究员程国强认为，现阶段农业补贴制度设计，必须集中力量解决目前农业发展中的突出矛盾和关键问题。要革新目前的农业补贴政策，有两种可替代方案：一种是将要实行的差价补贴，即设定目标价格，进行差价补贴；另一种是实施种粮目标收益保险(放心保)，这种方式以市场为导向，兼顾粮食生产与稳定农业经营收入。差价补贴属于WTO农业补贴规则中不可免除的“黄箱”政策，其补贴资金须实行总量控制，而农业保险则属于“绿箱”政策，不受该方面限制。因此，在发达国家农业补贴的实践中，前者多为过渡性政策，以各种农业保险形式进行补贴更为常见。

●今年中央一号文件：“坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。”

●3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时指出，2014年，强化农业支持保护政策，提高小麦、稻谷最低收购价格，继续执行玉米、油菜籽、食糖临时收储政策，探索建立农产品目标价格制度。

●年初，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，2004年以来实行11年的粮食“最低收购价”积累了一些矛盾，中央决定改革粮价形成机制，从单纯的制定最低价格和实行粮食临时收储，逐步转向实行目标价格补贴。

●2月6日，国家发展改革委表示，今年我国将在保护农民利益的前提下，更好发挥市场在农产品价格形成中的决定性作用，为此，今年将选择部分品种和地区先行开展试点，同时继续实行稻谷、小麦最低收购价和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。

链接

我国农产品价格支持政策的发展历程

新中国成立以来，我国农产品价格支持政策经历了自由市场价格与政府指令性定价并存，到政府指令性定价，再到市场调节的演变过程。

1.牌价与市场价并存（1949~1952）1949~1952年，新中国成立后，由于商品经济十分落后，商品严重缺乏，在价格形成方面，实行牌价与市场价格并存，以牌价为主导。

2.购统销制度（1953~1985）

由于生产力水平低下，在新中国成立初期，我国确定了在一个农业基础不弱的国家里，“以农养工”高速发展工业化的经济发展战略。从1953年我国开始对农业实行统购统销政策，原来牌价与市场价并存的局面逐步为单一的计划价格所取代。1985年，在农业生产连年增长和部分农产品市场已经逐步放开的基础上，政府决定彻底改革实行了30多年的农副产品统购派购制度。

3.农产品价格双轨制（1985~1991）从1985年起，价格形成机制改革快速推进，进一步放开农产品价格中的国家定价，对一些农产品运用国家指导价进行管理。粮食取消统购，实行合同定购。我国开始对农产品价格实行双轨制。

4.保护价与最低收购价（1992至今）1992年，为建立与社会主义市场经济相适应的新价格模式的需要，进行了价格形成机制的改革，粮食购销价格逐步放开。1998-2003年，我国开展对粮食实行保护价收购。2004年，我国出台粮食最低收购价政策，但由于粮食生产成本提高，粮食市场价格偏低，最低收购价已不能有效地维护农民的利益，实行粮食目标价格开始纳入粮食生产中长期规划和粮食价格政策中。