新居住证制度结束征求意见 或仍有学历社保纳税等隐性限制

《居住证管理办法》结束了29天的公开征求意见，这是户籍制度改革的重要一步。从内容看，其许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变中国2.45亿流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益要协调。

夜晚7点，北京四环边上的一家小店。

老板赵大明正倚着冰柜看电视，边上，一道帘子将10平方米的店铺与生活空间隔开。听闻一种新的居住证或将推出，符合居住半年、有稳定住所等条件即可办理，他并不相信：“真有这样的证，全国的人不都跑来北京了？”

这一天，1月2日，国务院法制办结束对《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见，历时29天。

介于户口与暂住证之间的居住证制度，北、上、广、深等一线城市多年前早已自发探索。征求意见稿的一大突破在于，试图将该制度推广到“设区的市级以上城市”——全国285个地级市中，仅4个没有设区。

赵大明难以置信的逻辑，也是某些地方政府长期以来的做法。在调控城市人口规模的思维中，对流动人口的社会福利加以限制是常用手段。

按照国家卫生和计划生育委员会2014年11月发布的报告，到2013年末，全国流动人口的总量为2.45亿，超过总人口的六分之一。

多位受访学者告诉中国青年报记者，征求意见稿许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变2.45亿流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益要协调。

“它其实是希望在户籍之外找到一个新的载体，用来承载流动人口的权利和福利。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲认为，这是朝逐渐剥离户籍福利的方向走，“就中国目前来说，这是正确又相对容易实现的事情。”

令人担忧的隐形限制

根据这份由公安部起草的征求意见稿，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。

赵大明对如此低的申领条件不敢相信。他从北方某省来京谋生已15年，2004年前后开了一家食品店。那时，北京已经推行《北京市工作居住证》，持证者可享受京籍居民才有的部分待遇，如购房、上车牌。

该证申领十分严格，不仅本人须有学士以上学位，须提交社保、纳税等资料，连所在单位也要具备一定资格。“我没有缴社保。”赵大明没申领到工作居住证。

在全国范围内，居住证大致分为两类，一类侧重于吸引中高端人才，往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制；另一类侧重提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。

北京的工作居住证显然属于前者。并且，申领条文背后暗藏的隐形限制还更苛刻一些。

2014年底，《北京日报》刊登了一则读者来信，询问办理工作居住证对缴纳个税数额是否有规定。北京市人力社保局答复称，个人薪酬是衡量人才价值的重要市场性指标，申领者个人薪酬至少应高于本市平均工资。2013年度，北京市职工月均工资为5793元。

刘威也遭遇到一项隐形限制。他供职于北京一家中央直属事业单位，符合学历、社保、纳税等条件，但2012年申领工作居住证时也遭拒绝。他找不到被拒的条文依据。

这一现象在2003年就已发生，据《京华时报》报道，单在网上审批首日，北京市西城区就有52家单位申请被拒，全为中央驻京单位。不能办的原因是北京市的人事权限不够。

刘威担心，这一回，条文中只列了4个简单条件，会不会又有一些其他隐形限制？

中国青年报记者走访了多位非本地户籍的居民，他们普遍对隐形限制表示担忧，个体户、创业者、务工人员算不算“稳定就业”？租房、借宿亲戚家算不算“稳定住所”？多久才算“稳定”、“连续”？

另一个担忧则是，除了征求意见稿的4项条件之外，地方政府会不会另设更高的门槛？哪一级政府有资格制订本行政区域内的实施细则？

尽管存在不足，但在多位学者看来，这份“申领资格低门槛、广覆盖”的征求意见稿，进步着实不小。

北京市政协委员、北京大学社会学系教授陆杰华表示，征求意见稿是对十八届三中全会提出户籍改革的具体落实，“国家没有出台规定，各地很难自己出台，缺乏上位法。征求意见稿顺应了人口流动的趋势，是一个里程碑式的转变。”

彭希哲也认为，这样的改革是一个正确的方向。