焦小平：建立统一规范高效的PPP大市场
PPP作为一种市场化、社会化公共服务供给管理方式，是一次以供给侧结构性改革为主、政府需求拉动为辅的体制机制变革，旨在通过转变政府职能，放宽市场准入，充分利用政府财政资源杠杆撬动作用，激励多种市场主体通过公平竞争方式增加、优化公共产品公共服务供给与管理，满足人民群众不断提高的多样化高品质公共服务需求。
PPP改革是在公共产品服务领域切实落实党的十八届三中全会《关于全面深化改革的决定》关于依法治国，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，实现国家治理体系和治理能力现代化的一项具体改革措施。在全面深化改革初期，它具有很强的引导性、牵引性和示范性，需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革协同推进。
首先，政府要转变职能，从全能政府转变为有限政府、法治政府和高效政府。在厘清政府与市场边界的基础上，凡是可以让市场做的，放手让市场主体在资源配置中发挥决定性作用，政府主要充当市场规则制定牵头人和监管者的角色，依法用“三个清单”创新政府管理方式，激发释放社会活力，引导大众创新万众创业，实现公共服务供给利益链中的公众、企业和政府合作共治共赢。
其次，要加快现代绩效财政建设，把PPP项目支付机制与财政预算体制有效对接，建立一个规范、透明、可预期的投资回报机制，积极推进信用政府建设。对政府而言，PPP是一种政府购买服务行为，主要是一个财政问题，“少花钱、多办事、办好事”实现物有所值是政府首要目标；对社会资本来讲，PPP是一种中长期、分次回收投资收益的有偿商业服务，按合同约定获取合理投资回报是社会资本的核心利益。政府把项目有偿收费权、政府支出责任、资产开发收益等公共财政资源统筹纳入政府三年滚动预算和中期财政规划，是从机制上保障社会资本长期有信心投资公共产品服务的关键。
第三，要加快以市场和效率为导向的投融资体制改革，既要发挥政府投资引导放大作用，又要通过市场机制提高政府投资的有效性。PPP打破了公共产品供给单一垄断的“官办官营”局面，引进“官督民营”市场竞争机制，使政府投资管理关注点从重事前审批转向最终服务的品质和价格，从重项目建设转向全生命周期供应链的整体优化，从重项目前期融资转向项目产出和绩效付费。这种以结果为导向的权责对等、风险收益挂钩的交易机制，从机制解决了以政府主导项目投融资体制下的超预算、豆腐渣、建用不衔接等老大难问题，政府把更多的精力放在规划和行业监管上，把融资、建设、运营等微观管理环节交给更擅长的市场去做。
二、准确把握PPP的新内涵
在我国PPP并非新生事物，BT（建设—转让）、BOT等模式在20世纪90年代就进入电力、交通、供水、环境治理等领域。如何按照中央全面深化改革的要求，充分利用市场机制创新公共服务供给管理体制，合理使用积极财政政策工具撬动市场资源稳增长惠民生，是新一轮PPP改革核心要义所在。2013年按照党中央国务院的部署，财政部负责统筹推进PPP改革工作，把PPP功能从仅作为政府一种市场化投融资手段扩展为一种创新的市场化公共服务供给管理机制，对PPP改革赋予新的内涵。
一是充分竞争、平等合作、诚信守约。政府要打破地域和所有制歧视，通过公平竞争方式选择最有能力的社会资本进行平等合作，让专业的人做专业的事，全面提高政府公共资源配置效率和质量。
二是风险与收益挂钩。按照收益对等和风险可控的优化原则，建立科学的风险分配管理架构，社会资本承担项目建设、融资和运营等商业风险，政府承担法律、政策和最低需求等风险，不可抗力等风险由双方合理共担。
三是实现全生命周期管理。建立从项目设计、融资、建设、运营、维护等全生命周期一体化管理模式，充分利用供应链管理优势，实现公共服务供给管理长期系统整体优化。PPP不再是一时的华丽婚礼，而是一生一世的美满婚姻。
四是建立以产出和绩效结果为导向的付费交易机制。把政府支出绩效管理落到实处。
五是全过程透明公开管理。让PPP项目在阳光下运行，保证公众的知情权、参与权和监督权，探索政府与社会利益相关方共治共管互动治理方式。
三、坚定不移推进PPP改革
经过近3年探索推广，PPP改革建设的制度架构、组织建设和示范体系已初步建立，改革共识在社会各界广泛形成，PPP已成为各地稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。
在PPP改革的推进中，政府观念转变不到位、项目落地率还不高、民营资本参与比例偏低、能力建设仍待加强、市场环境有待完善等挑战依然存在。我们要坚定改革理念，按照“五大发展理念”的要求，进一步通过深化完善法律制度体系、宣传培训、建立PPP基金、信息公开披露、示范项目实施等举措，提高民营资本参与度，提高项目落地率，充分发挥示范项目就近示范、就近引导、就近教育的“灯塔”作用，探索一套可复制、可推广、可放大的实施模式，建立一个统一规范高效的公共服务PPP大市场。
（作者系财政部政府和社会资本合作中心副主任）