对耕地开垦费征收与使用的思考

在落实中央关于“占优补优”的耕地占补平衡新政策中，耕地开垦费的征收与使用是一个重要问题。笔者通过调研广西壮族自治区内各市及周边省份在耕地开垦费征收使用方面的经验做法，拟对耕地开垦费征收和使用提出一些看法和建议，以期为占补平衡政策的地方实践提供一些参考。

耕地开垦费的征收现状

根据土地利用现状年度变更调查成果，截至2013年底，广西耕地面积6629.17万亩，其中水田为2944.46万亩，占44.42%；旱地为3679.51万亩，占55.58%，另有按耕地管理的可调整农用地474万亩。广西耕地后备资源不足，耕地占补平衡形式不容乐观。

基于实际情况，为保护耕地，严格控制耕地转为非耕地,广西自2001年起，对耕地开垦费的征收政策进行了3次调整。2001年出台的耕地开垦费征收标准为：一般建设占用水田菜地征收30元/平方米～80元/平方米；旱地20元/平方米～50元/平方米。基础设施重大项目征收标准为：水菜田12.75元/平方米、旱地7.5元/平方米。

2006年，广西对耕地开垦费的征收政策进行调整，明确了耕地开垦费实行预决算制，耕地开垦项目必须实行项目管理，并细化了开垦费支出范围及标准。

2009年，广西再次对征收标准进行调整，明确建设占用基本农田征收标准：水田30元/平方米、旱地20元/平方米；占用一般耕地征收标准：水田20元/平方米、旱地12元/平方米；重大基础设施建设项目占用耕地，耕地开垦费自治区全额留用；属一般项目的，自治区留用40%，其余部分由自治区财政部门按季度分配支出预算回拨市县。

同年，为进一步加强对耕地占补平衡工作的统筹协调，规范异地耕地占补行为，广西开始实行新增耕地指标分级有偿储备政策。政策规定，新增耕地指标分别由自治区和市级进行储备，并分别纳入本级耕地储备库统一管理使用。2009年10月31日以前，经自治区国土资源厅确认，尚未与已批准建设项目进行占补挂钩的新增耕地指标，由自治区安排资金统一有偿储备；项目建设单位负责完成耕地占补平衡任务或一次性缴纳耕地开垦费；新增耕地指标优先保障国家和自治区重大建设项目用地耕地占补平衡任务的落实。

占补平衡的困境

耕地后备资源匮乏。根据耕地后备资源调查成果，自治区未利用地图斑面积为29.17万公顷，预计其中适宜开垦的未利用地面积为12.51万公顷，大部分未利用地自然条件较差，不具备开垦为耕地的价值，耕地后备资源非常紧缺，本地实现占补平衡困难很大。

补充耕地质量堪忧。据统计，广西年均建设占用耕地约9万亩，其中占用水田比例约为40%，占用耕地中5等～8等地约占44%，9等～11等地约占55%。自治区虽落实了占一补一政策，但未严格执行“占优补优”，实际补充耕地中水田仅占约5％，补充的耕地中5等～8等地约占13%，9等～11等地约占85%，质量较高的补充耕地指标严重不足。

耕地开垦费征收相关政策有待完善。广西现行的耕地开垦费征收政策尽管进行了多次调整，但仍存在一些问题：一是现行耕地开垦费征收标准仅体现了补充耕地的工程费用及部分补充耕地生产能力费用，没有充分考虑占用耕地的区位级差地价，难以体现被占用耕地的价值。二是耕地开垦费征收全部由自治区统筹，难以调动市县开发补充耕地积极性。三是重大基础设施建设项目耕地开垦费征收实行优惠政策，不利于优质耕地保护。四是尚未建立补充耕地指标交易制度，耕地占补平衡矛盾日益突出。目前，梧州、玉林等地耕地后备资源匮乏，耕地占补平衡依靠市内补充耕地指标根本无法完成，而崇左、来宾、河池等地补充耕地储备库剩余大量指标可用于占补，但目前广西没有出台补充耕地指标交易制度，导致出现部分市县无指标可用，而部分市县剩余大量指标无处可用的情况。

对耕地开垦费征收的政策建议

运用经济手段增强建设主体的节地意识。适当提高耕地开垦费征收标准，可按耕地质量等级有差异征收，调动各市、县对土地开垦工作的积极性。而且为增强建设主体的节地意识用地，所有建设用地项目包括重大建设工程，一律按照统一标准征收耕地开垦费征收，不得进行减免。

调整耕地开垦费征收和使用权限。目前，自治区留用的耕地开垦费比例过大，不利于调动各方资金开发耕地后备资源，笔者建议耕地开垦费可仍由自治区进行征收，但自治区仅抽取耕地开垦费的3%作为自治区监管经费，其余97%每月底按批次项目全部回拨到市县用于耕地后备资源开发及耕地保护等支出。

明确占补平衡按照属地负责原则由市、县负责。对于市级立项投资的土地开垦项目，建议自治区在新增耕地确认时不再有偿收储20%新增耕地指标纳入自治区级补充耕地指标库管理使用。但为保障重大基础设施建设项目耕地占补平衡，仍可先收储10%的新增耕地指标纳入自治区指标库管理。这样既能调动市县开展补充耕地开发的积极性，也可增强市县自行完成耕地占补平衡的自主能力。

建立补充耕地指标交易平台。耕地占补平衡制度实施10多年来，一些市、县可供开发的耕地资源几乎殆尽，在本市、县行政区域内实现耕地占补平衡越来越困难。为解决大中城市占补平衡困难的矛盾，笔者建议在全区范围内开展耕地占补平衡指标交易，通过实现自治区内异地指标交易，满足后备耕地资源匮乏地区经济建设需求，对后备耕地资源潜力较大的地方进行资源补偿，引入市场机制，显现新增指标价值，从而促进耕地后备资源开发。

（作者供职于广西国土资源厅土地整理中心）