孟州市促进农民进城落户 加快新型城镇化

      近年来，孟州市以加速推进城镇化为目标，着眼让有条件进城落户的农民先进城，积极探索农民进城落户实现途径，初步走出了一条政府投得起、群众进得来、进来稳得住的农民进城落户的新路子。按照省委主要领导指示，省委农办于最近赴孟州市进行了调研，形成了这份调研报告。

      一、探索与选择

      孟州市面积541.6平方公里，辖11个乡镇、办事处，274个行政村，总人口40万人，其中城镇人口16.8万人，全市地区生产总值245.1亿元，地方财政收入10.8亿元，城镇居民人均可支配收入22326元，农民人均纯收入11852元。2008年以来，孟州市按照以城带乡、城乡一体化发展的要求，紧紧围绕加快推进新型城镇化这个主题，在推动农村农业发展、壮大城市二三产业、促进农民进城落户等方面进行积极探索，走出了一条符合实际的新型城镇化道路。

      第一个阶段（2008～2010年），在农村建社区。2008年，为解决农村有新房无新村问题，孟州市规划了17个新型农村社区，其中4个在农村。开工建设了两个社区，一个是槐树乡钱沟村社区，规划占地50亩，可容纳750户，已建成楼房4栋64户，因为周边居住环境问题，仅有10余户入住；另一个是大定办事处北开仪社区，建成楼房4栋55户，由于基础设施配套不到位，群众不满意，仅有5户入住。鉴于这种情况，孟州市叫停了布局在农村的社区建设。

      第二个阶段（2010～2012年），在乡镇政府所在地建社区。2010年，3个在乡镇政府所在地的社区相继动工，一个是位于槐树乡政府所在地的东孟庄社区，计划占地60亩，可容纳680户，已建成楼房3栋48户，由于社区距离原村庄较远，且没有产业支撑，农民感觉生产生活不方便，入住意愿不高，仅20余户入住。另两个是位于南庄镇的驸马庄社区和广安苑社区，计划占地300亩，可容纳3000户，已建成楼房2栋，可容纳240户，由于南庄镇离市区不到8公里，农民大多数倾向于到县城买房，群众认可度低，仅40余户签订入住协议，后续建设已经停止。

      第三个阶段（2012年～），在县城建社区。2012年，孟州市通过调查研究发现，农民经济收入提高了，对生活品质的要求也提高了，更愿意到城市居住生活。根据这种情况，孟州市结合县域面积小、人口密度大、二三产业比较发达、就业岗位多等优势条件，决定在县城建社区，引导农民进城落户。目前，作为试点的滨河新村社区一期14栋楼已基本完工，可容纳900余户，面向南庄镇农民销售。由于前期对全镇可能入住农民进行了入户统计，社区尚未开盘就有500余户农民签订入住协议，剩余400户正在挑选之中。2012年初，在认真总结试点经验和以往教训的基础上，孟州市出台了《关于促进农民进城落户的实施意见》，对在县城建社区引导农民进城落户进行了全面系统部署，各项工作正在深入推进。

      二、做法与成效

      孟州市把县城作为促进农民进城落户的主方向，发挥政府主导作用，努力使农民进得来、稳得住、过得好、有保障。

      （一）加快推进产业集聚区建设，“引”农民进城。坚持产业为基、就业为本，把产业集聚区建设作为支撑和拉动农民进城落户的主渠道、主平台，大力推进产业集聚区建设，积极发展交通运输装备制造、生物医药等劳动密集型产业。2013年，孟州产业集聚区入住企业362家，其中规模以上企业69家，吸纳从业人员57930人，同比增长10.6%，是“河南省十强产业集聚区”、“河南省2星级产业集聚区”、“河南省高新技术产业开发区”、“河南省知名品牌创建示范产业集聚区”，已经成为孟州经济的主要增长极和转移就业的主阵地。农村劳动力转移就业人数稳步提高，2012年1.45万人，2013年已达1.73万人。

      （二）建设面向进城农民的优惠性商品房，“领”农民进城。为让进城农民能够买到价格相对较低的住房，政府与房产开发公司签订协议，采取有条件返还土地出让金、减免税费、包销房屋等方式，委托房地产公司按照城市社区标准在市区和产业集聚区规划建设商品房，并以低于市场价高于成本价的优惠价格（每平方米均价2500元，比市场价低约700元），向自愿退出宅基地的进城农民出售。目前，孟州市规划建设的这类社区共4个，1个是滨河新村社区，其余3个分别是城东、城西两个社区和产业集聚区内的1个社区。据测算，加上城中村改造等其他6个社区，孟州市规划建设的10个社区建成后可转移农村人口9.93万人。

      （三）建立农民宅基地退出补偿机制，“助”农民进城。出台《孟州市进城落户农民退出宅基地补偿办法（暂行）》和《孟州市进城落户农民房屋征收补偿办法（暂行）》，设立宅基地补偿财政专户，明确宅基地和房屋退出补偿标准。对于退出的宅基地，面积200㎡以下部分（含200㎡）按5万元/亩的标准予以补偿，超过200㎡部分按3万元/亩的标准予以补偿；对于宅基地上的房屋，政府委托专业评估公司评估后进行货币补偿，退出宅基地由村集体代管。南庄镇、城伯镇和大定办事处三个宅基地退出补偿试点乡镇已复垦宅基地300多亩，拆除房屋面积57160平方米，退出宅基地的农户拿到了几万到几十万元不等的补偿资金，其中74%进城购房。初步估算，孟州市还有空闲宅基地20582户，整合后可腾退土地8232亩。

      （四）建立农村土地承包经营权流转保障和服务机制，“促”农民进城。出台《加快农村土地承包经营权流转促进农业规模经营奖励扶持办法》，引导农民采取转包、租赁、入股等形式，将土地流转给农业龙头企业、农民专业合作社或种植大户。配套出台《关于进一步深化户籍制度改革的实施意见》，保留进城落户农民土地承包经营权，继续享有附着在土地上的集体财产收益权和其他集体经济收入分配权。土地流转速度明显加快，2011年、2012年、2013年土地流转面积分别达66376亩、102098亩、175900亩，同比增速分别达45.2%、53.8%、72.4%。

      经过这些年的不懈努力，孟州市促进农民进城的探索实践取得了良好的经济和社会效益。

      一是城乡资源得到集约节约利用。“死资产”变成了“活资产”，农村空闲宅基地变成了现钱，滨河社区入住居民户均能拿到13万元的补偿金，退出房屋质量较好的置换给贫困人群、危房户或者租给要建房的农户居住，避免了重复建设。“低产值”变成了“高产值”，土地流转使农民从土地上解放出来，转移到二三产业就业，提高了劳动收入，在孟州市农民人均纯收入中，二三产业收入占到总收入的81.2%。“低效率”变成了“高效率”，农村人口向城市集聚，增加了城市公共基础设施利用效率。孟州市城市生活污水处理厂设计能力为5万吨/天，但目前处理不到2万吨/天，利用率不到40%，随着人口的增加，作用可得到充分发挥。

      二是加快了城镇化进程。城市产业做强了，形成了交通运输装备制造和生物医药两大超百亿元的主导产业集群，中原内配、金山化工、隆丰皮草入围2013年度河南省“百强企业”，中国驰名商标3个，河南省著名商标15个，河南省名牌产品8个。2013年，产业集聚区实现主营业务收入504亿元，同比增长22.6%；实现税收5.2亿元，同比增长17.8%。城市人口增多了，农民购置商品房数量快速增长，2012年898套，2013年1778套，比2012年增长了一倍，按照这个速度发展下去，到2020年，可累计增加12600套，入住4.4万人。加上现有城镇人口16.8万人和通过社区进城的9.93万人，届时孟州市将发展成为具有30万城镇人口的城市。城市框架做大了，县城建成区面积不断扩大，2013年建成区面积达15.02平方公里。城区和产业集聚区接合部已经完成规划，未来城区与产业集聚区将连为一体，届时城市面积将达到37平方公里以上，形成产城融合、良性互动发展格局。

      三是促进了农村可持续发展。发展的规模大了，截至2013年12月底，孟州市新增土地流转面积达73802亩，土地流转总面积达17.59万亩，占全市耕地总面积的46.3%，土地经营日益规模化。发展的愿望强了，滨河新村社区签订入住协议的500余户农民中有60%在城区和距离社区几公里的皮毛园区就业，30%在产业集聚区就业。这些即将过上城市生活的农民，成为其他群众竞相学习的榜样，通过外出打工、勤劳致富到城市居住成为广大农民群众自觉自愿的现实选择。发展的环境优了，复垦宅基地上种上了花草树木，与以前相比环境美了、心情好了，环保的意识、开放的意识和文明的意识增强了，素质也提升了。复垦土地和退出房屋交给村集体管理，基层组织服务群众多了抓手，党组织的凝聚力和战斗力得到了增强。

      三、经验与启示

      农民进城落户是经济社会发展的一个自然过程，同时也是一个政府能够有所作为的引导过程。

      （一）摸清实情、尊重民意、顺势而为，是促进农民进城落户的基本前提。孟州市2010年及时叫停了不符合当地农村实际、在农村建社区的做法；不主观臆断，2011年及时纠正了不了解群众真实愿望、在乡镇政府所在地建社区的实践，最终在2012年走上了依据民情、尊重民意、科学谋划、顺势而为在县城建社区的正确道路。孟州市的实践表明，只有深入研究农村人口变化的方向与规律、向城市转移的趋势与速度，深入研究农民不同收入群体、不同年龄层次的需求变化，真正把农村的实情摸清，把农民的需求找准，才能真正顺应民心民意民盼，解决好农民怕买不起房、怕失去承包地、怕找不到工作、怕失去集体分红等各类“怕”的问题，把握好进城落户农民规模、速度等“度”的问题，处理好城市发展、产业规划等“布”的问题，从而实现新型城镇化的健康有序推进。

      （二）科学论证、量力而行是促进农民进城落户的关键所在。孟州市从解决政府投得起、群众买得起、就业有保障着眼，大力发展产业集聚区，增加就业岗位，解决了进城落户农民“业”的问题；利用城乡建设用地级差地租，采取市场运作方式解决了社区建设“投”的问题；给予农民户均十几万的宅基地退出补偿，对办理房屋按揭贷款的农民给予政府贴息，加上目前农民年人均纯收入一万多元的基础条件，解决了进城农民房屋“买”的问题，做到了农民进城落户行得通、可持续。孟州市的实践表明，促进农民进城落户必须坚持好“一基本”，即产业为基、就业为本，解决好“两成本”，即财政承担的公共成本和进城落户农民承担的个人成本，根据群众实情、产业实情和政府承受能力制订切实可行的计划，实事求是，扎实推进，确保农民进城落户健康持续推进。

      （三）政府主导、市场化运作，是促进农民进城落户的有效途径。孟州市利用市场运作方式建成了滨河新村社区，不仅保证了按照城市社区标准顺利完成社区各项建设，让农民享受到购房优惠，还能间接获得比出让面积大得多的农村建设用地和空置房屋，开辟出一条政府主导与市场作用发挥相结合建社区的新路子。孟州市的实践表明，促进农民进城落户单靠政府行不通，单靠市场也行不通，必须坚持政府主导与市场作用发挥相结合，政府把该干的干起来干好，把不该干也干不好的有条件地交给市场，实现优势互补、互促共赢，共同把各种难题解决好。

      （四）波浪式推进、阶梯式转移，是促进农民进城落户的基本特点。孟州市把进城落户农民当作城镇化的“苗”，把目前农村约10%的“具备进城落户条件但不太愿意尽早进城”的农民找出来，进行“移苗”，政府推一把，使其自愿进城；把约40%的“愿意进城落户但能力不太够”的农民找出来，进行“扶苗”，政府帮一把，逐步扶持进城；把约20%的“愿意进城落户但确实没有能力”的农民找出来，进行“托苗”，政府管一把、最后托底进城；剩余约30%不愿进城的农民将留在农村，最终成为职业农民。这种从“移苗”到“扶苗”到“托苗”的过程，是一个层次性推进、阶段式转移的过程，恰恰也符合了农民转市民的基本特点和规律。这个随着时间批次进城的过程，也为政府推动进城落户、农民市民化提供了节点、留出了空间。

      （五）实事求是、分类指导，是促进农民进城落户的基本遵循。孟州市坚持推进农民进城，县城和产业集聚区经济基础好、群众收入高、思想观念新，就先行一步，通过建设企业社区、城中村改造社区和产业集聚区社区实现“全部进城”。选择实力相对较强、经济条件相对较好的南庄镇作为试点，通过在县城周边建设社区实现“大部分进城”。鼓励比较偏远的乡镇结合实际逐步跟进，通过入住县城建设好的社区实现“零星进城”。孟州市的实践表明，推进城镇化不可能齐步走，促进农民进城落户也决不能搞一刀切，必须从实际出发，分类指导、协调推进。

      四、思考与建议

      城镇化牵一发而动全身。加快推进城镇化，是中央部署的重大任务，是关系河南发展全局的大事，对于保持经济持续增长，提高人民群众生活水平、加快中原崛起河南振兴步伐，具有现实和深远的意义。孟州市的实践表明，推进城镇化等不得，我省目前城镇化率为43.8%，正处在快速发展的关键阶段，今后一段时间将有大量农村人口需要转移进城，如果不及早谋划、科学引导、积极行动，城市将难以适应，出现或加重“城市病”；推进城镇化慢不得，城乡关系、农业生产方式、农村劳动力就业方式、农民生活方式正在发生深刻变化，农村劳动力转移到城市就业、融入城市的愿意强烈，推进城镇化的条件趋向成熟，必须要有加快发展、积极发展的决心和干劲，决不能错失良机、贻误战机；推进城镇化急不得，城镇化有其内在的规律和逻辑，推进的速度如何，与经济社会条件、资源环境状态以及区域产业布局、城市布局等密切相关，一定要把握规律、遵循规律，水到渠成、分批渐进。

      目前，全省上下正在全面落实“总坐标总思路总方略”，加快构建现代城乡体系。促进农村人口向城镇转移、推进新型城镇化进程，一定要科学引导、分类指导，充分尊重城镇化发展规律，坚持“一基本、两成本”要求，把握好转移数量、转移成本和转移就业等问题，积极推动农民向城镇特别是县城有序转移，不断提升城镇化的质量和水平。

      （一）高度重视县城发展，使其逐步成为吸纳农村人口转移的主阵地和主渠道。孟州市的实践表明，与大城市相比，县城越来越凸显出吸纳农村转移人口的独特优势，正逐步成为农民实现“城市梦”的现实选择。从个人成本看，县城房价与大城市相对要低得多；从社会成本看，农民市民化人均成本在10万~20万元不等，县城成本相对要少得多；从心理感受看，地缘相近、血缘相通、人文相似，县城居住认同感相对要强得多；从县城作用看，“郡县治则天下安”，县城发展既是经济问题，也是民生问题、稳定问题，既要抓好郑州、洛阳区域性中心城市，提升其辐射带动能力和在全国区域性中心城市的地位，也要抓好以县城为主的中小城市，打牢发展与民生的坚实基础。目前，我省各县产业集聚区的快速发展促使农民工流向发生了变化，从2012年开始，新增农民工70%留在了省内，多数选择了在县城就业。应高度重视县城在城镇化推进过程中的特殊地位和作用，将其作为促进农民进城落户的主渠道、主阵地，形成我省大中小城市相互借助、相互促进、共同发展的城镇化推进格局。

      （二）加快推进县城基础设施和产业集聚区建设，切实提升承载和吸纳能力。农民进城需要城市基础设施的不断完善和城市产业的快速发展做保障、做支撑。要以贯彻落实国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》为契机，重点加强县城基础设施建设，统筹考虑转移落户农民数量和公共服务设施服务能力，建设完善相关基础设施，提高设施建设质量和管理水平，既要保证进城农民“落得下”，又要保证城市能够“承得住”。加快县城产业聚集区建设，紧紧围绕“四集一转”目标，在完善功能、提升水平上下功夫，进一步提高竞争和吸纳能力，真正成为县域经济的增长极、农民转移就业的主阵地。

      （三）制定完善保障农民权益的政策措施，为农民进城落户创造良好条件与环境。解决进城农民后顾之忧，让农民带着权益进城、带着保障进城、带着尊严进城，是促进农民进城落户的关键所在。要加快实施农村确权工作，按照2013年中央一号文件“5年内完成土地承包确权”等方面的要求，切实保护进城农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益。探索建立宅基地退出和补偿机制，创新宅基地管理制度，建立用经济手段引导和规范闲置宅基地流转的制度机制，保障农民宅基地与房屋的合法权益。扎实推进土地流转，健全完善土地流转管理服务体系，保障农民承包土地的收益权，消除进城农民顾虑。

      （四）建立对县级政府促进农民进城落户的奖励机制。孟州市的实践表明，促进农民进城落户，政府是引导、更是主导。要充分调动县级政府促进农民进城落户的积极性，设立省级促进农民进城落户以奖代补专项资金，由各县（市、区）自主开展促进农民进城落户工作，每年申报成果，省级有关部门制定奖励标准，确定以奖代补资金额度并组织审核后拨付。将促进农民进城落户工作纳入县级党政部门目标考核体系，纳入党政干部综合考核，作为评价党政领导班子政绩和干部选拔任用的重要依据。

      （五）抓重点、搞示范，深入探索促进农民进城落户的制度机制。孟州市在促进农民进城落户方面的有益探索值得其学习和借鉴。各地要立足实际，与正在开展的改善农村人居环境结合起来，与规范社区建设结合起来，与扶贫搬迁结合起来，因地制宜、因需制宜加以推进。情况与孟州市相似的经济基础比较好的县（市），可以早一些、快一些；经济基础不如孟州市的县（市），可以缓一些、慢一些，只要坚持不懈地沿着这个方向走下去，一定会取得预期成果。可把10个省直管县作为促进农民进城落户的第一批试点，在人地挂钩、税费减免等方面给予特殊政策支持，进一步推动促进农民进城落户的探索与实践。（省委农村工作办公室）