“多规合一”打破壁垒

　　自去年底中央城市工作会议召开以来，我国城市工作正在迎来全新的发展阶段，很多新提法、新概念、新举措不断涌现。

　　本刊开辟这一新栏目，集中报道相关内容，和读者一同了解新时期城市规划建设管理的变化，分享发展的成功经验，寻找破解难题的路径。

　　本期以城市规划中的“多规合一”开篇——

　　凡事预则立，不预则废，城市发展更是如此，必须要有好的规划。习近平总书记就对此强调，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。

　　《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干指导意见》提出，要强化城市规划工作。业内普遍认为，解决普遍存在的“规划打架”等问题，“多规合一”是一剂良药。那么，“多规合一”指的是什么？又该如何推进呢？

　　“规划打架”制约发展

　　城市规划是指导城市发展建设的蓝图，是全局性、综合性、战略性、前瞻性规划。在中规院（北京）规划设计公司城市设计所所长胡耀文看来，目前我国城市规划存在不少突出问题，突出体现在“纵向”自上而下的部门垂直管理和“横向”多规并行、相互渗透。规划内容交叉、管制重叠、标准不一的各类规划复杂交错，共同对空间进行规划布局和管制。

　　这种现状带来的结果常常是“规划打架”。中国城市规划设计研究院副院长李迅认为，“规划打架”的突出弊端是一些城市的总体规划迟迟难以批复。他解释道，由国务院负责审批总体规划的城市目前有108个。这些城市发展总体规划报至国务院后，要经国务院多个部门提出意见后方能得到审批。李迅介绍说，由于每个部门都有部门行业规划，对城市总体规划进行审阅时意见往往难以统一，一些旷日持久的“马拉松”式批复甚至耗时8到10年。搞规划的人常常很无奈地感慨，城市总体规划的批准之日，就是规划重新调整之时。

　　“上报后迟迟得不到批复，规划就可能成为一纸空文，对城市发展的引领作用也难以发挥。”李迅说，“一些城市在缺少城市总体规划的情况下开展城市建设和管理，势必会造成不同程度的无序状态。”

　　“规划打架”的弊端还体现在城市内部。一个城市也有不同行业的规划。比如，正在进行多规合一试点的三亚市的规划一度达70余个。李迅说，由于这些规划的规划年限不同、坐标体系不同、用地分类不同，导致同一地块常常由于“规划打架”难以通过审批，而出现建设停滞。

　　实现总蓝图引领

　　业内专家普遍认为，实施多规合一，能够让城市发展有一张总蓝图的引领，实现城市的科学、良性和可持续发展。据介绍，多规合一是协调融合各部门规划、建立统一的发展目标和空间蓝图的规划方法，也是利用信息化手段，实现城乡统筹发展、提高管理效率的平台。

　　中规院（北京）规划设计公司高级城市规划师李荣认为，在理顺经济社会发展和产业类规划、空间开发类规划、资源保护等约束类规划、基础设施类规划等空间管理职能的基础上，“多规合一”的重点是城乡空间布局的衔接和协调。即在明确生态红线、城市开发边界、城市规模等底线和前提下，在统一的空间信息平台上整合一张蓝图，优化城乡空间布局，有效配置土地资源。 2013年召开的中央城镇化工作会议提出，要在县市探索国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划等“多规合一”。从2014年开始，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，部分试点已经初见成效。

　　李荣说，多规合一须重点解决两大问题：一是各部门规划多头编制，缺乏有效衔接；二是城市项目建设多头审批、流程复杂、行政效率低下，各部门信息共享不足，缺乏统一的信息衔接平台。

　　李迅认为，多规合一最大的好处正是能够让城市建设“一张蓝图绘到底”。一份凝聚了党政部门和广大百姓广泛共识的城市规划，能够在实际操作中简化审批流程，防止由于“规划打架”使行政协调成本居高不下。

　　加强协调统一标准

　　“事关我国城市发展的关键规划主要有两个：一个是城市总体规划，另一个是土地利用规划。这两个规划的综合作用，决定一个城市的发展和建设空间，但实践中经常出现两个规划不协调统一甚至产生矛盾的情况。”天津市规划局副局长、天津滨海新区规划和国土资源管理局局长霍兵认为，应该着重从技术方法和管理手段上对这两类规划进行统一，便于城市的管理工作。他还建议，要把多规合一工作纳入法治化轨道予以推进，通过立法形式将其确定下来，持之以恒地加以落实。各地可以先出台相关的条例、准则，确保规划的贯彻实施。

　　针对实际执行中的突出问题，国家提出改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。同时，要求必须严格依法执行规划，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。

　　厦门市是28个试点市县中唯一的大城市。福建省委常委、厦门市委书记王蒙徽介绍，多规合一试点中，厦门市在制定具有高度共识的城市发展战略的前提下，构建了城市空间规划体系——形成了“一张蓝图严格管控”，整合了原先互相冲突的12.4万多个规划图斑，盘活了55平方公里的建设用地存量；搭建“一个平台协同管理”，构建了全市统一的空间信息管理协同平台；推动审批制度改革，审批流程再造，推行“一张表”受理，以多规合一为契机推动审批流程简化。

　　“‘多规合一’是手段，不是目的。其最终落脚点是推动政府自身的改革，促进科学决策、民主决策和依法决策，转变政府职能,推动实现城市治理体系和治理能力的现代化。”王蒙徽说。

　　李迅说，目前实行多规合一已经成为共识，进一步推进“多规合一”目前面临的核心是“以谁为主”更为适宜的问题。28个试点也都有不同的牵头部门——发展改革部门、国土资源部门、环境保护部门、住建部门在不同的试点地区中分别作为牵头部门开展试点。李迅建议，应该进一步建立起协调机制，实施统一标准。