以人为核心 推进新型城镇化建设——《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》的解读

      党中央、国务院高度重视新型城镇化建设，提出城镇化是现代化的必由之路，以人的城镇化为核心，注重提高户籍人口城镇化率，要以新发展理念为引领，切实解决好1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇定居落户的问题。按照党中央、国务院决策部署，国土资源部会同国家发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部、住房城乡建设部等部门，研究起草了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》。

一、《实施意见》起草的背景

      目前，我国城镇化水平总体还不高，土地的城镇化快于人口的城镇化，不解决人的城镇化，城市发展就会导致盲目扩大城市规模，就会造成土地被大量占用和浪费。因此，在全面推进新型城镇化过程中，必须使城市发展与人口增长相适应，提高户籍人口城镇化率和城镇化质量，促进城乡基本公共服务均等化，这就需要建立进城落户人口与建设用地供应更加紧密的挂钩机制，实现土地城镇化与人口城镇化相协调。2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》确立了1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标，提出探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策；党的十八届五中全会、中央城镇化工作会议提出了“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”的改革任务，中央全面深化改革领导小组将该项改革任务列入工作要点；2016年，国家“十三五”规划纲要进一步强调加快农业转移人口市民化，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩（以下称人地挂钩）机制。建立人地挂钩机制，既是确保对新型城镇化的用地保障，也是对土地城镇化的制约，可以起到“一石两鸟”作用。2015年以来，按照党中央、国务院决策要求，国土资源部会同发展改革委、公安部、人力资源社会保障部和住房城乡建设部深入开展专题研究，认真总结分析近年来土地利用规划、计划管理和土地供应工作，广泛听取专家和各相关单位意见后，形成了《实施意见》，按照党中央、国务院的部署现正式联合印发。 

二、《实施意见》的主要内容

      《实施意见》共分3个部分。

      第一部分是总体要求，包括指导思想、基本原则、目标任务。

      《实施意见》的指导思想是，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，以人的城镇化为核心，制定实施人地挂钩政策，通过规划总量调控、计划单列下达、用地优化安排，满足新型城镇化用地需求。

      《实施意见》的基本原则是，坚持以人定地、人地和谐；坚持保护耕地、节约用地；坚持改革创新、规范运作；坚持尊重意愿、维护权益。

      《实施意见》的目标任务是，到2018年，基本建立人地挂钩机制，形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，区域和城乡用地结构布局更加优化，土地节约集约利用水平显著提高，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

      《实施意见》的第二部分是主要措施，包括五方面的内容。

      一是实行差别化的用地标准。综合考虑城镇容纳空间等因素，现状人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇，对于进城落户人口，按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地；现状人均水平在100平方米～150平方米之间的城镇，按照人均80平方米标准安排；现状人均水平超过150平方米的城镇，按照人均50平方米标准安排。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。

      二是实施规划统筹管控。在土地利用总体规划、城乡规划编制和修订时，充分考虑区域经济社会发展水平、土地利用现状、节约集约用地要求和人口规模等因素，特别是进城落户人口数量和流向，合理安排城镇新增建设用地规模。原有规模确实无法满足进城落户人口用地需求的，可依法适当调整规划。

      三是改进用地计划安排。依据相关规划，更多考虑年度进城落户人口数量，合理安排年度用地计划，保障进城落户人口用地需求。国家充分考虑各省（区、市）上一年度进城落户人口规模，合理分解计划指标；省（区、市）根据所辖各市县上一年度进城落户人口规模，专项安排计划指标；县（市、区）在组织城镇建设时，优先安排吸纳进城落户人口镇的用地。

      四是优化土地供应结构。县（市、区）要按照方便进城落户人口生产生活的要求，统筹考虑各类各业建设用地供应，优先保障住房特别是落户人口的保障房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。

      五是提高农村土地利用效率。结合农村宅基地制度改革试点的要求，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转。规范推进城乡建设用地增减挂钩，通过整理复垦，增加耕地面积。

      《实施意见》的第三部分是组织实施。主要从落实地方责任、强化部门协同、规范政策实施、加强宣传引导、做好总结评估等五个方面提出了具体要求。

三、关于《实施意见》实施中需要说明的几个问题

      （一）关于进城落户人口人均用地标准的问题。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内。据此，《实施意见》提出现状人均城镇建设用地不超过100平方米的，进城落户人口按人均100平方米安排新增城镇建设用地；现状人均水平超过100平方米的，适当降低标准。同时，综合考虑东中西部不同地区经济社会发展和自然条件的差异，以及非农业转移落户人口和取得居住证的常住非户籍人口用地需求，允许各省份根据实际对标准进行适当调整，幅度控制在10%以内，既给予各地一定的灵活性，又防止地方调整幅度过大、挤占生态用地和耕地。

      （二）如何确保进城落户人口建设用地需求。为更好地促进农业转移人口市民化，《意见》提出，在土地利用总体规划编制中要更加突出进城落户人口因素，合理确定城镇建设用地规模；在制定3年滚动用地计划和分解下达年度用地计划时，充分考虑新型城镇化和进城落户人口的用地需求，由各省（区、市）根据进城落户人口专项安排进城落户人口用地指标，确保合理用地需求。围绕落实区域发展总体战略和新型城镇化等，综合国务院刚批准实施的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》，特别考虑“三个1亿人”等因素，提出了2015年～2020年全国新增建设用地总规模约3900万亩，其中包含了进城落户1亿人口的各类用地需求，初步估算为1200万亩。如果按以往规划编制方法，农村流动人口只按城镇人均建设用地标准的60%安排用地，1亿农村流动人口用地约为720万亩。因此，从现行规划看，土地供应方面可以满足进城落户人口发展用地需求。

      （三）关于严格保护耕地和节约集约用地的问题。我国人多地少，土地资源特别是耕地资源十分宝贵，必须倍加珍惜。耕地是我国最为宝贵的资源，是国家粮食安全的基石，我们要像保护大熊猫一样来保护耕地。国家“十三五”规划确定的18.65亿亩耕地红线，必须守住，不能突破，而且要实行数量、质量、生态三位一体保护。因此，实施人地挂钩过程中，对已划定的城市周边永久基本农田不能随意占用，要采取跳出去串联式、卫星城式发展，把好山好水好田融入城市、融入市民生活；要坚持最严格的节约用地制度，建设用地要“管住总量、严控增量、盘活存量”，要划定城市开发边界，促进城市紧凑、集约、高效、绿色发展。

      （四）关于保障进城落户农民权益的问题。在我国，农民问题主要是土地问题。如何切实保护进城落户农民的权益，是《实施意见》的重点内容。按照中央要求，要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。为解决进城落户农业人口后顾之忧，《实施意见》提出，现阶段不得以退出农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件；充分尊重农民意愿，切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，保障其合法权益。