为了地丰民富 为了城乡更美 ——从土地整治蓝皮书看生态国土建设

　　阅读提示  日前，《土地整治蓝皮书·中国土地整治发展研究报告（NO.2）》新鲜出炉，这是自去年6月我国首部土地整治蓝皮书发布之后的第二部。该蓝皮书全面反映了土地整治发展实践与探索创新的年度概况，也回应了社会高度关注的热点难点问题，并就此分析经济发展新常态下土地整治重点任务和战略布局，对2015年乃至“十三五”时期土地整治顶层设计进行展望。今年的土地整治蓝皮书，给记者印象最深的是土地整治以生态文明理念为引领，在生态国土建设领域深化探索创新。因此，本文选取生态文明建设视角，解读土地整治蓝皮书的亮点与要点。

　　 生态文明引领土地整治转型发展
　　“土地整治必须坚持以生态文明理念为引领，把生态文明理念融入土地整治规划、项目选址立项、规划设计、工程实施和后期管护全过程，积极推进土地生态环境整治，有力促进生态国土建设。”蓝皮书将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念作为土地整治的指导思想加以阐述，着眼于对山水林田湖进行统一保护、统一修复。
　　生态文明建设要求坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，以优化国土空间格局、节约集约利用资源和保护自然生态系统来建设美丽中国。在此基础上，土地整治顶层设计统筹保障粮食生产、优化城乡格局和强化国土生态管护等功能开展实践探索，以土地整治为平台促进节约集约用地和城乡一体化发展的战略布局已经形成。
　　随着耕地管理数量、质量和生态“三位一体”理念深入人心，“生态”要素在土地整治中的分量越来越重。2014年5月5日，我国首部国家标准《高标准农田建设 通则》正式发布，明确了高标准农田建设应遵循规划引导、因地制宜、数量质量生态并重、维护农民权益和可持续利用5项原则。其中，综合考虑国家相关规划布局与生态保护要求，确定了高标准农田建设的重点区域、限制区域和禁止区域；明确了农田防护与生态环境保持等建设内容和技术要求及其相应的一系列量化标准。随着生态文明建设加速推进，包括生态安全要义在内的耕地质量建设和管理翻开历史新篇章，耕作层剥离作为利国利民的生态工程得到全面推广，耕地土壤污染治理与修复工作也迈出了第一步。
　　土地整治不仅是坚守耕地红线、节约集约用地、推进城乡统筹的重要手段，在更深层次上，也是维护人地和谐、建设生态文明、保障民族生存发展的战略举措。无论是农村土地综合整治还是城镇建设用地整理开发，无论是高标准农田建设还是工矿废弃地复垦，土地整治一直都有保护、改善、修复和治理土地生态的建设任务。蓝皮书认为，农用地整治应当促进耕地集中连片布局，增加有效耕地面积，提升耕地质量，改善农业生产条件和生态环境；宜农未利用地开发应当根据资源环境承载能力，坚持有利于保护和改善生态环境的原则，因地制宜地适度开展。统筹开展农村建设用地、历史遗留工矿废弃地和自然灾害损毁土地的整治，提高建设用地利用效益，改善群众生产生活条件和生态环境。2014年国土资源工作要点提出全面统筹土地整治、地质灾害治理、矿山地质环境管理、工矿废弃地复垦利用、矿山公园、地质公园、地质遗迹、和谐矿区、绿色矿山等各项工作，推动实施国土综合整治和修复。
　　对此，蓝皮书认为，以土地整治为平台实施国土综合整治的转变已呈现不可逆转的趋势，亟须加强相关政策研究和基础理论、方法和技术储备。新常态下，资源和环境承载能力都已逼近“天花板”，从土地整治向国土综合整治转型，是整治理念质的飞跃，核心在于坚持以土地整治为平台，统筹运用土地整治、地质灾害治理、城乡建设用地增减挂钩、城镇低效地再开发、工矿废弃地复垦利用等相关政策和手段，开展山水林田湖的统一整治和修复，这是建设生态国土的必然要求。

　　 数量、质量和生态并重有新突破
　　生态理念始终贯穿于土地整治各项活动当中，并在耕地质量建设和管理实践中得到更多的重视。
　　“十二五”时期建成4亿亩高标准农田是土地整治的主要任务，2014年全部完成了10905万亩的计划任务。全国层面，高标准基本农田建设充分发挥重大工程和示范县的引领作用，围绕农业产业结构调整，与村庄环境整治及新农村建设、生态扶贫搬迁等相结合，取得了经济、社会和生态效益“三赢”。土地整治重大工程建设始终将生态环境建设放在重要位置，注重采取工程、生物等措施，着力改善土地生态环境，实现了生态安全和粮食安全结合。如宁夏中北部和吉林西部土地开发整理重大工程项目，主要通过推进盐碱地治理、生态林、护坡草等工程建设，实现了碱地水稻连年丰收。
　　蓝皮书明确，建设用地整理将以生态文明理念为先导，坚持严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，切实提高城镇建设用地利用水平。建设用地整理以优化城乡土地利用结构与布局，提高建设用地利用水平为主要内容，致力于城乡统筹发展，以节约集约用地促进生态文明。各地不断创新建设用地整治模式，增强了政策储备和制度保障。以辽宁为代表的城镇低效用地再开发模式，促进存量用地挖潜，向节地增效要空间；以上海嘉定区为代表的小城镇城乡建设用地增减挂钩模式，优化城乡土地利用结构和布局，向结构调整要空间；以上海、杭州、武汉为代表的土地储备运行模式，完善土地储备制度，向资源优化配置要空间；以长沙黎托片武广新城、新河三角洲为代表的立体空间开发利用模式，创新节地技术和模式，向复合利用要空间。
　　我国部分地区土壤污染较重，耕地土壤质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。2014年4月，国家正式启动重金属污染耕地修复综合治理工作，前期在湖南省“长株潭”地区开展试点。对污染、退化和损毁土地等的修复治理是生态文明建设的重要内容。为此，土地整治探索开展受污染严重耕地的修复工作，围绕盐碱地、污染地、工矿废地的治理与生态修复进行科技创新。当前，土地复垦内涵和目标更为丰富，与我国粮食安全战略、新型城镇化战略和生态文明战略对接。蓝皮书认为，我国耕地污染治理与修复工作刚刚起步，还远未形成规模和产业化。总体上看，法治建设、规划引领、技术创新、标准规范和资金保障5个关键问题亟须破解。特别是土壤污染的治理与修复需要海量资金作支撑，有必要建立健全融资机制，强化污染主体责任，吸引社会和民间资本参与进来。
　　“耕作层土壤中蕴含着大量的生物种子，是生物多样性的种子库。开展耕作层土壤剥离利用有利于保护生物多样性，修复各类建设损毁或破坏的土地，实现区域生态系统的良性循环，建设生态国土。”蓝皮书指出，开展耕作层土壤剥离刻不容缓，“必须采取抢救性措施，将大自然留给我们的宝贵财富耕作层土壤及时地转移出来，利用起来。”在开展耕作层土壤剥离利用前，必须对剥离土壤的有机质成分和污染情况进行检验，避免因污染土壤再利用造成第二次或大面积土壤污染；对不适宜剥离的污染土壤应做好处理。“按照未来每年建设占用500万亩左右的耕地推算，假如全部进行耕作层土壤剥离利用，将可再造优质耕地200万亩以上优质耕地，或改良中低产田600万亩、提高耕地质量等级2等以上。”
 
　 　首次对示范省建设成效综合评估
　　今年蓝皮书最大亮点就是，土地整治经济效益、社会效益和生态效益等综合成效评估取得重要突破，全面总结和科学评价了全国10个农村土地整治示范省建设的综合成效。这次评估采取定性与定量相结合的方式，反映土地整治项目实施完成后给农村生产、生活和生态带来的变化，全面总结典型经验，用翔实的数据和科学的结论展示了示范省建设综合效益。
　　2014年5月28日至2015年3月31日，国土资源部土地整治中心依据《整体推进农村土地整治示范建设协议》，与10个示范省的省级土地整治机构联合对已经竣工验收的全部示范省建设项目进行了土地整治综合成效评估。
　　经综合评估，10个省立足本省经济社会发展大局和资源省情，大力推进田、水、路、林、村综合整治，全部按时完成了部省协议确定的建设任务，取得了显著的经济效益、社会效益和生态效益（如图1）。示范省建设不仅建成了一大批高标准基本农田，改善了农业生产条件和农村生活条件，夯实了农业现代化发展的基础，增加了农民、农业、农村的收入，还通过水土流失治理、盐碱地治理、与血防工作相结合，改善了土地生态条件，促进了农田系统的稳定。同时，示范省以整体推进田、水、路、林、村综合整治为抓手，优化了土地利用结构和布局，释放了农村建设用地空间，以优化格局打造生态国土空间。蓝皮书认为，10个示范省建设对保障国家粮食安全、促进新农村建设、统筹城乡发展和推进生态文明建设发挥了重要支撑作用，成为“十二五”期间土地整治工作的突出亮点。
　　对10个示范省土地整治建设成效的评估当中，河北特色农村土地综合整治模式最为突出。“土地整治要充分凸显农村文化、建设、古树符号的乡土风情，而不是损毁和泯灭。”河北省在太行山前平原建成了一大批成方连片、设施配套的高标准农田和“记得住乡愁”的美丽乡村。该省整体推进土地整治示范建设，按照适度集中、连点成片、规模发展的思路选点布局，统筹推进田间整治与村庄治理，充分依托林盘、水系、农地等生态元素，保留了自然优美的生态系统和田园风光。一方面，建成了集水土保持、生态涵养、特色农产品生产于一体的生态型基本农田，并将农田生态系统作为高效生态系统，不仅考虑资源开发，还考虑生态保护和生物多样性。另一方面，充分挖掘了自然和文化资源，把农村记忆、民俗特点、地域文化、百姓意愿等最大限度地渗透到规划设计当中。规划设计前，开展社情民意调查，摸清农村传统建设、村落格局以及非物质文化遗产、古树等传统文化要素分部，按照“一村一档”建立信息档案。设计中，根据村庄自然禀赋、文化特色、民风民俗等特点，立足村庄千百年来形成的固有风格，尊重村庄布局结构、道路机理，保留乡土特色。
　　其他示范省在土地整治过程中栽植防护林木、修建节水灌溉渠系，实现了美化环境、涵养水源、保持水土、减少污染的目标，项目区生态环境和农田小气候显著改善。一些省份采取土地整治和扶贫开发相结合的措施，既提升了农田生态保育能力及其生态系统稳定性，又打造了“自然、舒适、宁静”的生态居住环境，加快了贫困地区脱贫致富步伐。比如：内蒙古、广西等省区把示范省建设与促进“老、少、边、贫”地区经济发展和社会稳定相结合，促进了移民搬迁和生态建设，维护了民族地区、边疆地区社会和谐稳定。
 
　　 首次探索实施生态型低碳土地整治
　　“土地整治应服务于生态文明建设，生态型土地整治是我国土地整治的发展方向。”蓝皮书结合实例对生态型土地整治理念进行阐释。生态型土地整治项目是指融入生态保护理念的农用地整治项目，即在项目设计、施工中采用生态环保的工程、生物措施，在保证耕地数量、加强耕地质量建设的同时，注重改善农业生态环境，保护生物多样性，促进低碳减排，从而提升土地资源的可持续利用能力。
　　国土资源部土地整治中心与德国环境部共同开展的“中德低碳土地利用”及其子项目“低碳土地整治”在长沙县金井镇涧山村实施了湖南首个耕地生态型土地整治项目，提供了土地整治示范效应和工程实践经验。项目在实施前对项目区及周边区域开展生态现状和生物多样性调查分析，在不破坏当地生态环境的前提下，在施工中采用了生态沟渠、农田渍水净化系统、生态护堤、生态通道等生态保护型土地整治技术，在最大限度保护生态平衡的同时，改善了农村沟渠路等设施，实现了土地整治和生态环境保护相结合。实践证明，与常规土地整治项目相比，生态型土地整治项目的费用并未提高，不仅经济可行、低碳环保，还能带动地方绿色低碳生产发展，为当地农户带来更大经济效益。此外，依托“中德低碳土地利用项目”，中德专家针对我国北方半干旱地区（如山西、陕西、内蒙古等）的露天煤矿，共同编制完成《露天煤矿排土场复垦技术导则》提出以减少温室气体排放为目标的低碳土地复垦技术措施。
　　针对城镇化进程对农村生产、生活和生态三类用地的污染治理，相关领域专家在蓝皮书中提出“生态综合型土地整治模式”。生态综合型土地整治围绕生态改善的核心目标，将解决农村生态复合问题与不同类型综合整治有机结合，强调整治区域中农地、农村居民点和农村工矿用地等不同整治类型的综合开展，通过建设绿色基础设施、优化空间形态，以及生态化土地整治技术的联合应用，破解农村生态空间萎缩与景观破碎化、乡村企业和农业的生产性污染、农村居民点的生活性污染的复合难题。其中，农村空间布局的优化则需要统筹工业用地的集中、复垦或腾退等不同空间模式，农田的适度规模经营以及农村社区居住布局优化。
　　通过生态综合型土地整治，有效减少或控制区域内的建设用地面积，提高农地、林地、河湖水面等具有生态功能土地类型的占地比例，将乡镇企业和农村生活的污染统一进行治理，最终实现整个区域生态、生产和生活的同步重构。
　　专家认为，开展生态综合型土地整治规划模式，应当对现行规划、设计及施工技术进行升级或改造。将生态景观格局诊断与生态景观功能评价技术融入规划方案中，建立工业用地整治（腾退）适宜性评价与潜力评价方法，研发河道防护、农田防护、梯田设计、道路绿化、沟渠绿化、边坡绿化等不同生态化技术，引入污染土壤修复、污染源隔离、污染物集中纳管等技术。
 
　 　顶层设计着眼重塑国土空间格局
　　土地为人们提供生产、生活、生态多重功能，承载着各类经济活动。要实现土地资源的可持续利用，必须以生态文明建设为前提，科学配置土地资源，实施城市发展、农业生产、生态空间的合理管控、调整与治理。蓝皮书认为，当前大都市区的“城市病”缠身、区域生态环境脆弱、乡土文化快速流失等问题实质上都是土地利用不合理、土地功能失调引起的。
　　“十三五”土地整治规划要主动适应经济社会发展新要求，契合国家空间发展新战略，转变规划理念，完善土地整治战略顶层设计。认真审视耕地保护、城市发展、生态保护之间的关系，避免条块式的认知、管理方式，从更广的视野、更高的站位，以复合、融合的眼光看待土地资源，积极主动创新土地利用方式，实现山水林田湖生命共同体的统一管护。
　　新型城镇化战略的实施要求基于合理的国土空间边界实施城市发展、农业生态、生态宜居的空间管理。无论是边界的划定、调整还是边界线内部的空间品质提升，都应权衡各方利益，以规划为引领统筹国土空间的利用与整治，主动推进城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发等条件成熟的土地整治机制，积极探索适应经济社会发展阶段特征的土地整治新模式、新机制。同时，社会公众对生态环境和农产品质量安全要求更高，构建国土生态文明格局要求山水林田湖统一管护。这需要树立土地整治呵护生命共同体的核心价值观，提升土地生态景观的品质和绿色基层设施建设的服务水平，高度重视当地人对山水林田湖生命共同体的理解，以及充分运用他们的乡土知识和技术，构建具有地域特征的乡土景观风貌，留住以土地为载体的“乡愁”。此外，区域发展新战略要求土地整治实现重点突破与全面推进。全方位、多层次的区域发展格局对国土空间的优化调整提出更高要求，首先要从理念上将国土生态安全融入空间区域中，给自然留下更多修复空间。
　　“十三五”时期，土地整治既要满足现代农业发展要求，布局高标准基本农田建设，也要满足生态文明建设的需要，布局景观生态和城镇工矿建设用地整治。其中，重点是要加快大城市群和经济发达地区土地整治，推进绿色网建设，连接城乡绿色空间，提升城乡环境质量和土地承载能力；以改善农村生产生活条件和人居环境为目的，促进城乡均等化发展，提升农村基础设施水平，引导乡村居民集中居住，构建农村土地利用格局，促进富丽乡村建设；强化土地退化地区、生态脆弱区绿色基础设施建设，强化山体、湿地生态修复，改善土地生态环境，提高土地生态系统服务能力；加快工矿区土地复垦，修复损毁土地的生态环境。从区域经济发展、工业生产、城镇体系、生态安全等多重角度重新塑造结构更优、效率更高、生态自我恢复能力更强的空间格局。
　　针对土壤污染、生态网络建设以及城市生态环境等不容回避的土地生态整治问题，蓝皮书提出要根据国土空间的不同特点，加快土地生态修复，构建区域性生态绿心、绿廊和生态网络。同时，以建设生态型城市为目标，加快推进城市土地生态整治，解决我国城市生态问题。