土地复垦监管影响因素浅析

据有关资料显示，目前全国生产建设活动和自然灾害共损毁土地约1.35万亩，其中采煤损毁土地约2000万亩，已复垦约3382万亩，还有约1.01万亩未复垦。造成大量损毁土地未能及时复垦的原因有很多，其中监管力度不足是重要原因，而影响监管力度的因素也很多，笔者拟从外部与内部两个方面进行分析。

影响土地复垦监管的外部因素

法律法规不健全。法律法规不健全会严重影响土地复垦监管的效果。事实上，《土地管理法》、《土地复垦条例》、《土地复垦条例实施办法》等法律法规以及各级地方政府制定的相关政策，都对地方的土地复垦监管措施、手段、标准、质量考核办法等作出了规范，已经逐步形成了较完善的政策体系。但是，一些地方操作措施还不够完善、缺少具体的实施细则等，严重制约着复垦法规政策的实施效果。

公众监督机制尚待完善。土地复垦需要常态化的监管，仅靠政府力量进行监管是远远不够的。但现实中，大部分地方尚未引入社会公众参与的监督机制。同样，在土地复垦立法和法律的实施过程中，也应当重视社会公众的监督作用，进一步完善监督机制，避免行政力量的监管不公、监管缺位等问题。同时，还应集公众的智慧与力量，不断探索土地复垦监督的方式与方法。

监管机构体系尚待健全。《土地复垦条例》实施以来，各级国土资源管理部门都明确了由耕地保护司（处、科）为主，负责土地复垦监管工作；同级土地整治中心为土地复垦监管技术支撑单位。在一些土地复垦任务较重的地区，政府部门成立了土地复垦专门机构，如安徽省淮南市人民政府成立了塌陷区综合治理办公室。但多数省份仍然未能建立土地复垦监管专门机构，未能明确土地复垦专职管理人员，“国家－省－市－县”的层级土地复垦监管机构还不健全。

技术标准体系仍不完备。土地复垦技术标准是实施土地复垦监管的依据。目前已发布的土地复垦技术标准只有《土地复垦方案编制规程》和《土地复垦质量控制标准》，土地复垦技术标准体系还不完备，远远不能满足土地复垦监管的要求。因而，亟须研究土地复垦活动实施全过程中各影响因素、控制手段、控制目标等所涉及的技术要求，全面构建土地复垦技术标准体系，为复垦监管工作服务。

影响土地复垦监管的内部因素及解决途径

企业的认知程度。土地复垦的基本原则是谁占用谁复垦，但与国外相比，我国大多数企业对土地复垦的认知程度明显不足。尤其是一些小型矿山企业，基本没有依法履行土地复垦义务的意识，在很大程度上影响了土地复垦监管的实施效果。所以提高监管力度首先要从提高企业认识入手。

一是要提高企业的复垦认识，增强复垦责任感。在监管过程中，注意发现土地复垦工作做得较好的企业，推广复垦经验，提高企业整体复垦水平。同时，监管部门也应做好服务，对一些未能依法履行土地复垦义务的企业不能一罚了之，而是帮助企业查找原因，切实解决企业的困难。

二是要建立利益支持机制以降低土地复垦监管的执行阻力。设立复垦专项奖励资金或建设用地指标奖，对认真履行土地复垦义务的企业和个人给与奖励，而对于未能依法履行土地复垦义务和拒绝配合监管的企业，则采取罚款、通报和“限贷”等措施加以惩戒。 

土地复垦监管人员的认识程度。各层级土地复垦监管人员，是实现土地复垦监管的执行者，其对土地复垦的认知程度直接影响了土地复垦监管的执行效果。目前，土地复垦监管人员的认知缺位主要表现在监管意识不强、业务水平不高和指导方式不当3个方面，亟须完善和加强。所以要：

一是增强监管意识。长期以来，我国的行政审批领域“重审批轻监管”、“以批代管”现象普遍，土地领域也不例外，从而常常造成监管缺位、错位、越位。落实土地复垦，必须将监管提到和审批同等重要位置上来，努力增强各级监管人员的土地复垦监管的责任意识，把土地复垦质量作为一个权重大、考核严的重要指标，纳入政绩考核体系。

二是提高业务水平。土地复垦业务本身的专业化程度高、技术性强，大多数监管人员的专业背景、技术水平与土地复垦监管业务的客观需求不匹配，导致土地复垦监管效果欠佳。因而，从客观需求出发，加强监管人员的队伍建设，培养一批具有专业背景的管理型和技术型人员以缩短业务水平差距势在必行。

三是转变指导方式。受计划经济的影响，我国的监管部门长期以主管者的姿态出现，习惯以决策、命令、指挥、指令性计划和审批等方式直接介入经济社会生活，直接干预监管客体的行为。但随着市场经济体改革的不断深入，土地复垦监管部门应更多地采用认可、指导、督促、检查等间接方式约束复垦义务人及其活动。

（作者就读于中国地质大学（北京）土地科学技术学院）