10万亿国开行深改“开发性金融机构”多元目标 资金和监管考验

      核心提示：此次改革方案明确提出国开行坚持开发性金融机构的定位。

      今年1季度末，国开行资产总额达10.12万亿，贷款余额突破8万亿，已成为中长期投融资和新型城镇化的骨干银行、最大的对外投融资合作银行以及全球最大的开发性金融机构。

      4月12日，国务院对外公布，已经正式批复国开行的深化改革方案。这是继2008年股份制改革后的国开行又一次深化改革。

      据理财周报记者了解，此次改革方案明确提出国开行坚持开发性金融机构的定位，其改革目标包括了定位明确，组织架构和治理结构的完善，资金来源政策的明确、资本补充、加强内部监控和外部监管等多个方面。

      据国开行方面的数据显示，截至2014年末，国开行资产总额10.1万亿元，贷款余额7.8万亿元，不良贷款率0.63%。

      目前，国开行已经成为了全球最大的开发性金融机构，也成为中国中长期投融资和新型城镇化的主力银行。

      而与此同时，国开行也面临着一系列改革发展的问题需要解决，如资金来源、资本补充、监管标准等。

      “亟需通过全面深化开行改革，系统解决制约开行改革发展的体制机制障碍，提高开行可持续稳健发展能力，充分发挥开发性金融机构的优势和作用，更好地服务国家发展战略。”日前接受媒体采访时，国开行董事长胡怀邦表示。

      明确“开发性金融”功能

      国开行面临的四个突出问题：未来发展方向和战略定位需要进一步明确;债信问题和资金来源;资本补充问题;监管标准问题。

      实际上，有关国开行的此轮深化改革，早在2013年就不断有一些相关的消息。在国开行内部的阶段性改革方案中，关于定位的表述也多是“开发性金融机构”。

      不过，最近，国务院关于国开行深化改革的批复正式明确了开发性金融机构的定位，国开行不同于一般政策性银行，也不同于商业银行，而是介于两者之间。

      “开发性金融在强调实现政府发展目标、弥补市场失灵时，容易和政策性金融相混淆;而在强调运用市场化的运营模式时，又可能被理解为与商业金融相竞争。”日前，央行货政司副司长孙国峰撰文解释称。

      在孙国峰看来，从政府失灵方面看，中国的经济发展阶段决定了比较高的长期投资回报率，这是开发性金融长期盈利的根本保证。有了这一保证，开发性金融机构在政府的制度安排下修正某些特定的市场机制缺陷后，可以越过困难期实现长期盈利，从而不需要采取政策性金融来应对这类情况，政府可以将有限的财政资源用于支持政策性金融机构应对其他类型的市场机制缺陷。

      但对于国开行来说，改革发展所面临的一系列突出问题依然亟需解决。

      日前，胡怀邦在接受人民日报采访时将国开行面临的突出问题总结为四个方面，分别是未来发展方向和战略定位需要进一步明确;债信问题和资金来源;资本补充问题;监管标准问题等。

      “长期以来，开行资金来源主要依靠国家信用发债，但2008年后开行债信采取‘一年一延’的权宜方式，国内外投资者对开行发展存有疑虑，发债难度不断加大。”胡怀邦表示。

      在国务院批准的深化改革方案中，也明确要求国开行合理补充资本金，强化资本约束机制，加强内部管控和外部监管。

      事实上，过去几年内，国开行的商业化改革探索依然是围绕着开发性金融的业务定位。

      2014年4初，国务院批准国开行成立住宅金融事业部，业务范围为办理纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设贷款业务等，事业部实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资。

      这是国开行首个事业部制改革，但虽然进行了市场化的改革，但其业务范围依然具有“开发性金融”的属性。

      据数据资料显示，仅棚户改造贷款一项，2014年，国开行的发放就超过了4000亿元，棚改贷款余额6362亿元，同业占比80%以上。

      2015年初，国开行首席经济学家黎维彬也表示，今年国开行仍将加大对棚户区改造的支持力度，争取全年发放棚改贷款维持在4000亿元以上。

      “按照改革要求，下一步开行仍将主要从事开发性业务。开行将落实‘进一步发挥开发性金融在重点领域、薄弱环节、关键时期的功能和作用’的要求，重点支持棚改、铁路、水利、新型城镇化、集中连片扶贫、‘一带一路’、装备制造‘走出去’等。”胡怀邦表示称。

      国开行21年

      虽然提出了商业化转型的方向，但至今为止，国开行的业务领域依然侧重于政策性业务，其资产回报率也低于真正的商业银行，其资金来源仍以发行金融债为主筹集。

      刚刚过去的2014年正好是国开行成立二十周年。

      1994年，国务院先后批准设立了三大政策性银行，分别是国开行、进出口银行、农业发展银行，形成了我国政策性金融机构的基本体系。

      最初，国开行的定位即服务于基础设施、基础产业和支柱产业建设，主要任务是建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金用于重点建设，办理政策性重点建设贷款和贴息业务，投资项目不留资金缺口，从资金来源上对固定资产投资总量及结构进行控制和调节等。

      成立之初，由于项目、资金全部来源于国家安排，国开行一度看作“第二财政”。

      从1998年开始5年左右的时间，国开行先后进行了三次信贷改革，逐渐建立了主动信贷体系和业务能力，并在第二信贷改革中，国开行将前期形成的千亿不良资产剥离，使得国开行不良率从33%下降至16%。

      商业化的信贷业务能力的形成，对此后国开行向商业化转型探索准备了基本条件。

      在2005年，五大国有银行完成股改之后，政策性银行的改革进入了议程。2007年开始，国开行正式推进首度全面改革，在当年的全国金融工作会议上，国务院也表示将推进国开行的商业化改革。

      国开行即成为三大政策性银行中商业化改革的排头兵。

      2008年初，国开行改革总体方案获批，定位于商业银行，主要做中长期业务，还包括投行和投资业务。2008年12月，国开行正式改制为“国家开发银行股份有限公司”，财政部和中金公司作为发起人，注册资本3000亿元。此后，全国社保基金理事会也曾向国开行注资100亿元。

      虽然提出了商业化转型的方向，但至今为止，国开行的业务领域依然侧重于政策性业务，其资产回报率也低于真正的商业银行，其资金来源仍以发行金融债为主筹集。

      “开行自成立以来，积极服务国家发展战略，主要从事开发性业务，目前已形成‘两基一支’、民生金融、国际合作、综合经营四大特色板块。”近期，国开行董事长胡怀邦接受媒体采访时表示。

      据国开行方面的数据显示，截至2014年底，国开行的城镇化贷款余额4.76万亿元，占全行人民币贷款余额的77%。这其中出现了城建融资的“芜湖模式”、“大额融资、统借统还”的“天津模式”以及解决铜陵、岳阳棚改融资瓶颈的“债贷组合模式”等一系列创新模式。

      在保障性安居工程方面，截至2014年底，国开行保障性安居工程建设贷款余额7839亿元;支持铁路建设方面，铁路行业人民币表内外贷款余额7172亿元，累计发放表内贷款合计9653.7亿元。

      在水利方面，国开行累计发放水利建设贷款5044亿元，贷款余额2580亿元，支持了长江三峡水利枢纽、黄河小浪底水利枢纽、大藤峡水利枢纽工程以及南水北调等一批跨世纪水利工程。

      到今年1季度末，国开行资产总额达到了10.12万亿元，贷款余额突破8万亿元。

      目前，国开行已经发展成为中国中长期投融资和新型城镇化的骨干银行、最大的对外投融资合作银行以及全球最大的开发性金融机构。（袁盼锋）