商务部召开《对外援助管理办法》解读媒体吹风会

图片来源：公共商务信息新闻采编中心  摄影：李松

　　胡锁锦： 各位记者朋友，大家下午好！今年11月15日商务部以部令形式发布《对外援助管理办法》，这是我国在对外援助管理方面颁布的第一个综合性的部门规章，对我国对外援助事业发展具有现实的重要指导意义和长远影响。
        今天商务部召开专题新闻吹风会，系统解读对外援助管理办法的主要内容，回答大家提问。出席吹风会的是商务部部长助理张向晨先生；商务部援外司司长王胜文先生；援外司副司长俞子荣先生、援外司副司长刘俊峰先生。
        首先，请张向晨部长助理介绍《对外援助管理办法》的有关情况。
        张向晨： 感谢各位新闻媒体朋友参加新闻吹风会。大家知道对外援助是中国对外战略的重要组成部分，对外援助也是中国必须履行的国际义务。过去60多年来，中国始终坚持不干涉受援国内政的原则，开创了具有中国特色的独具一格的援外模式。60多年来，中国共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币的援助。我们建设了2700多个成套工程项目，这些工程项目很多在当地都是标志性的建筑，成为中国和受援国家友好合作的一座座丰碑。我们还派遣了60多万援助人员，培训了近1200万受援国各类人才和专业人员。对外援助是一项崇高的事业，也是一项艰苦的工作，在60多年的时间里有700多名中国的援外人员献出了他们的宝贵生命。中国代表团访问坦桑尼亚时都要去坦赞铁路的中国烈士陵园，向72位长眠在异国他乡的烈士表达敬意和祭奠。中国援助扶危济困、授人以渔，促进受援国当地的经济社会发展，得到了国际上的广泛赞誉，也成为南南合作的典范。
        在新的时期，国际国内形势发生了很大变化，以习近平为总书记的党中央提出了“亲、诚、惠、容”的周边外交方针，“真、实、亲、诚”的对非工作方针，还有“一带一路”以及正确的义利观等一系列的重大战略部署。随着中国国家实力的提高，受援国对中国加强援助的期待也越来越高。根据国内国际形势的变化，商务部从2014年3月启动了全面深化援外项目管理体制改革工作，目前各项改革工作正在逐步、顺利地进行。今天，我们要讨论的《对外援助管理办法》就是援外项目管理体制改革的一项重要内容。我们把它叫做综合部令，也就是说在这个管理办法公布之后还会出一系列的配套文件，使这个改革有一套法律制度体系来支撑。
　　当前《办法》出台具有十分重要的意义。第一，出台《办法》是贯彻落实中央依法治国精神的必然要求。党的十八大以来，中央高度重视依法治国，强调落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对新时期依法治国、依法行政提出了更高的要求。《办法》在总结我援外工作多年实践经验的基础上形成，确立了援外管理的基本制度框架，夯实了援外管理的法治基础。第二，出台《办法》是深化援外项目管理体制改革的重要保障。《办法》中纳入援外项目管理体制改革确立的新制度，体现了改革的新成果，既为援外改革指明了方向，也为改革举措的后续落实提供了制度依据。第三，出台《办法》是推动援外事业持续协调健康发展的根本需要。援外60多年的实践和经验证明，具有中国特色的援外模式是行之有效的。通过出台《办法》，系统总结中国对外援助的管理经验，将其成熟的做法归纳、提炼并上升为规章制度固定下来，有利于推动援外管理工作进一步制度化、规范化和科学化，长远来看对我援外事业发展具有重要的指导作用。
　　《对外援助管理办法》共8章51条，主要包括以下7个方面内容：一是规定了对外援助的概念、援助对象和基本原则，明确了商务部、驻外使领馆经商机构和省级商务主管部门的援外管理职责。二是规范了对外援助的政策和规划管理，包括制定中长期政策规划和国别援助指导意见，建立援外项目储备库。三是规定了无偿援助、无息贷款和优惠贷款3类援助资金及其主要用途；规定了5种主要项目类型，预留了制度接口。四是规范了援外项目的立项原则和程序，明确了对外商签立项协议的要求。五是规定商务部负责监督管理援外项目的安全、质量、功能、进度和资金使用，将从援外项目主体管理、招投标、合同、预算资金等方面实施管理。六是规定了援外人员在外执行援外任务的权利和义务，明确了中方实施主体和政府部门在援外人员待遇保障方面的职责。七是规定了援外项目实施主体、政府公务人员和其他相关机构工作人员等的法律责任。
　　以上是管理办法的主要情况，今天我和援外司的几位同志，很愿意就对外援助管理办法相关内容来回答各位的提问。谢谢。
　　       
        胡锁锦： 下面大家开始提问，考虑到时间关系和有更多的提问机会，请每一位记者只提一个问题，提问前通报所在媒体名称。
       
        中新社记者：请问张助理，这个《办法》体现了对外援助管理改革哪些新亮点？
        张向晨： 在正在进行的对外援助项目管理体制改革中，我们确定了一个原则，就是要“创新管理、优化队伍、规范竞争、落实责任”，这是此次改革的主要思路。应当说，《对外援助管理办法》这个文件体现了我们的改革思路，具体说有这样几个方面：
        一是转变政府职能。这个《办法》是一个改革文件，和传统做法相比较，过去援外管理政府管理具体事项比较多，管理得比较细。根据国家行政管理体制改革的要求，也根据援外工作的特点，我们把管理的重点转移到宏观政策研究、法规制度建设、项目立项和评估这些工作上来，特别是要强化援外国别政策管理和中长期规划。
        二是创新援外项目实施管理的模式。传统上，援外项目都是由中方实施的，随着情况的变化，有些受援国具备了一定的能力，可以实施一些项目。所以我们现在正在逐步地推广和受援方合作，由受援方来实施一些项目，也就是“本土化”的模式。另外，对于援外成套项目，过去的管理是分设计、施工、监理各个环节，参与主体比较多。现在根据国际经验和国内一些做法创新引入了“项目管理+工程总承包”的实施管理模式，现在正在进行试点，试点成功后逐步推广。
        三是抓好援外项目的立项前期管理。立项管理是援外工作的源头，立项工作的质量关系到援助目的的实现，所以在《办法》中对立项管理予以特别强调，要全面加强立项管理，增强立项工作的科学性。
        四是建立健全项目合同管理制度。《办法》强调由政府部门和实施主体签订实施合同，合同中明晰双方的权利和义务。
        五是完善竞争性的援外招标制度。这也是一个关键环节，我们的原则是优质优价，也就是说要选择最好的企业，做最好的工程。根据《办法》，援外项目招标管理制度要做完善，通过修订评标原则，引导建立合理的价格形成机制。
        六是落实援外项目的质量保证责任。援外工作事关国家形象，不允许有一丝一毫的马虎，也绝不允许出现“豆腐渣”工程。《办法》中明确将成套项目建成后的长效质量保障和配套技术的服务纳入管理范围。对于实施主体在合理的年限内要承担相应的质量保证责任在合同中予以明确。对于不履行质量保证的责任，造成不良影响的实施主体将给予行政和经济处罚。
       
        国际商报记者：中国政府对援外项目进行怎么样的实施和管理？项目实施过程中，外方是否承担一定的责任？
        俞子荣： 中国政府提供对外援助主要采用项目援助的方式，这是中国对外援助的一大特色。目前按照部令的规定，现在有五种项目类型，包括成套项目，成套项目其实就是各种类型的援外工程项目，提供援助物资的物资项目、技术型的援助项目、人力资源开发和志愿者服务。目前商务部都制定有专门的管理办法。
        按照此次部令的规定，对外援助项目的实施模式有三种：第一种是传统模式，所谓的“交钥匙”方式，全面地由中方承担项目的组织实施任务，并在建成后移交给受援国政府。第二种是中方与受援方合作组织实施。在双方政府之间的协议基础上，明确中外双方的分工，然后由双方按照协议规定各自承担一部分的项目责任。第三种方式是本土化，随着形势的发展，越来越多的受援国政府要求从对外援助中不仅仅是得到实实在在的项目，更希望得到能力的提升和参与项目的组织实施，所以对于具备能力的受援方，中方开始试行将援助项目在落实外部监管的基础之上，把项目的组织实施责任转交给受援国政府，发挥受援方的主观能动性。这种方式目前已经在周边一些国家开始试行，应该说得到了受援国的普遍欢迎，试行效果很好。
        援外项目的特点就是当地实施、当地运营、当地受益。所以任何援外项目的实施都不可能离开受援方的配合。我们以传统的中国政府“交钥匙”的项目为例，外方配合中方组织实施也有很多方面，比如说外方需要提供各种基础的项目资料配合中方开展前期的论证和可行性研究；在项目实施过程中，对方政府要承担比如提供场地、拆迁这些基础性的工作，以及市政配套的条件；在项目建成后，项目移交给受援国政府，受援方要负责后续的运营、保障以及管理。同时，外方也有责任为中方组织实施项目提供便利条件，包括中方物资材料设备的入境、人员的入境居留等，这些都需要外方提供便利条件，同时给予免除税收的待遇。此外，受援国特别是很多发展中国家都面临着安全形势的问题，受援国政府也有责任为中方参与实施的工程技术人员提供必要的安全保障。所以说任何一个援助项目的成功都必然是中方与受援方共同实施、共担责任的结果。这次综合部令专门在这方面作出了明确规定，这为下一步与受援方协商落实外方责任提供了很好的法律基础。
       
        中国经济网记者：请问刘司长，目前西方媒体批评中国对非援助的目的是掠夺资源和抢占市场，是“新殖民主义”，请问您如何看待这个问题？
        刘俊峰： 首先明确表示，这一指责毫无根据，也是很不负责任的。
        第一，中国对外援助的目的是帮助受援国脱贫解困、改善民生、促进经济社会发展和进步、增强自主发展能力，这是我们的宗旨，而且援外60多年来一直按照这个宗旨进行。我们本着国际主义和人道主义的精神，坚持不懈地向有关国家提供援助，尤其在我们国家还比较困难的时候，我们一直也没有停止过对这些国家的援助和支持，为这些国家经济社会发展建设了一批项目，刚才我们用事实和数据介绍了这方面的情况。
        我可以举两个例子。第一个例子，我们派国外的医疗队。在非洲我们持续派了50多年50多支医疗队，长期在外工作的有4000多人。这次援埃博拉疫情，我们应西非国家需要又连续派了500多名，而且还要继续坚持外派，最终可能派上千名医护人员和专家，到前方和当地百姓、当地政府和当地的医生护士并肩作战，这确实体现了人道主义和国际主义精神，这些医生和护士在受援国被誉为“白衣使者”。第二个例子，援建坦赞铁路。我们在一些西方国家拒绝援助，而我们国家也比较困难的情况下，应受援国的要求，援建了1860公里的铁路，这条铁路已经成为“友谊之路”，也是“发展之路”。
        60多年来对外援助过程中前后有700多人牺牲在国外，为援外事业作出了巨大的贡献，这些牺牲的援外人员中国政府和人民不会忘记，受援国的政府和人民也不会忘记。这都真切地证明了中国和这些受援国的友谊是真诚的、无私的，也会万古长青。所以从这一点上来说，这种说法是没有根据的。
        第二，从中国对外援助的一些领域和项目，也可以看出中国对这些国家的支持是全方位，而且是切合他们需求的。中国对外援助提供的无偿援助和无息贷款，主要用于农业、教育、医疗、卫生、社会基础设施等民生领域，提供的优惠贷款主要集中在交通、通讯、电力等重大经济社会基础设施的项目上。近年来，我们和非洲一些国家在能源资源领域也开展了一些合作，但这完全是正常的投资和贸易行为，是按照国际市场的规律和规则进行的，是无可厚非的。所以说，指责中国掠夺资源、是“新殖民主义”的说法是绝对是没有根据、没有理由的。
       
        凤凰卫视记者：我们注意到不久前习近平主席在一次中央对外工作会议上讲到，中国的外援就是要“弘义融利”，我们想请问新办法有没有体现这样的思路，在今后有怎样的打算？另外，我们也注意到您刚才讲，过去60年中国援出了4000多亿元，基本上年均是66亿，但我们看到有数字近三年援助800多亿，所以说是在加速的过程中。刚才你提到随着中国实力的提升很多地方对中国援助的要求越来越高，是否意味着今后几年中国对外援助的数量还会有比较明显的提升？会是什么量级？
        张向晨 ： “弘义融利”，习近平总书记的概括很好地体现了中国对外援助的原则和特点。正确的义利观是我们对外援助中始终要体现的，这里涉及到“利”和“义”的关系，这里的“义”是指国际道义、社会正义，这里的“利”在援外工作中体现是受援国人民的利益。而中国从中享受到的是互利共赢的“利”。在我们真诚援助受援国国家、政府和人民的过程中，中国和受援国家关系得到了加强，中国的国际地位得到了提升，这些可以算作是中国获得的利益。
        你刚才提到新形势下，中国对外援助的规模毫无疑问会进一步提高，和以往相比我们也会大幅度地提高。特别是随着“一带一路”建设，周边受援国呼应中方战略提出了一系列的援助要求，我们都会认真进行研究，根据我们的实际能力和对方的需求来扩大我们的援助规模。
        下面请胜文司长补充。
        王胜文： 中国对外援助走过了64年的历程，概括起来，中国的对外援助已成为南南合作的典范。今天大家在发布会上讲的《中国对外援助管理办法》，实际上是对中国对外援助64年来形成的特点、经验的系统归纳和总结。应该说中国的对外援助已经形成了一套具有中国特色的对外援助模式，受到广大受援国的高度肯定。我们在对外援助中，首先尊重受援国的主权，不干涉受援国的内政。其次，我们通过援助来致力于帮助受援国减轻或者消除贫困，同时增强受援国的自主发展能力。我们应受援国急之所急，在灾难发生的时候第一时间提供人道主义援助，比如最近西非爆发的埃博拉疫情，中国政府第一时间作出了反应，并且会同有关国际组织和国家共同施援，等等。同时，我们通过学历教育和短期培训，培训培养了大批受援国的技术人才、管理人才，涉及的领域涵盖了行政管理、文化、教育、医疗、卫生、体育等经济社会的方方面面。
        中国的对外援助有几个特点：第一，平等相待，坚持正确的“义利观”，中国对外援助一直传承“道并行而不悖，物并育而不害”的中华传统思想文化。我们不附带任何政治条件，我们也不干涉受援国的内政。我们在南南合作的框架下，尊重世界文明多样性和发展模式的多样化，尊重受援国自主选择发展道路以及发展模式的权利，重视帮助受援国提高自主的发展能力，我们也支持受援国逐步走上自力更生、独立发展的道路。
        第二，重信守诺，注重民生发展。自2000年以来，中国政府在有关联合国会议和中非合作论坛以及中葡论坛等等区域性合作机制下，宣布了一系列援助举措，并且不折不扣地逐一落实。应该说民生是中国对外援助的重点领域，最不发达国家和其他低收入国家都是中国对外援助的重点国别。
        第三，授人以渔，注重受援国的能力建设。中国重视为受援国培养人才，仅2010-2012年三年间，中国政府资助近8万名发展中国家的留学生来华专业学习，并为发展中国家在华培训各类人员近5万人。此外，中国还通过技术合作、派遣医疗队和志愿者等方式为受援国就地培训了大批人员。这对增强受援国自主发展能力发挥了积极作用。
        第四，与时俱进，不断丰富援助内容。中国的对外援助虽然形成了自己的发展模式，也取得了非常好的效果，但是我们仍然是与时俱进，学习和借鉴其他国家一些好的做法，同时也更加要贴近受援方的需求。为了应对全球范围内的减贫挑战，中国把民生项目和人力资源的培养放在对外援助的突出位置，针对受援国所在地区的区域一体化发展需求，中国把支持区域间的互联互通也列入援助的内容。同时，为帮助受援国应对气候变化，中国也积极开展环境保护以及野生动植物保护等方面的援助工作。
        总而言之，中国愿意为广大受援国不断地增强自主发展能力作出自己的努力。
       
        中央人民广播电台记者：请问俞司长，这个《办法》出台后下一步对外援助方面有哪些重点工作会进一步推进？
        俞子荣： 综合部令出台后，商务部按照中央和国务院关于全面深化改革、行政审批制度改革以及推进依法治国的具体要求，下一步主要是规范援外管理、提升管理水平，以及稳定有序地推进援外项目管理方式改革。
        第一，完善对外援助政策体系，加强顶层设计和政策规划。我们计划在2015年内要会同相关部门制定出台援外中长期的政策指南，以及国别的指导意见。从2013年开始，商务部就全面启动了覆盖全球范围的援外国别指导意见的编制工作，2013年实现了非洲地区的全覆盖，2014年全面完成除非洲以外的受援国的国别指导意见的编制工作。到现在为止全球范围的国别指导意见编制工作基本结束。
        第二，健全法规制度体系，这包括继续推动援外立法进程，综合部令只是从部门规章层级规范和总结援外工作，下一步按照中央要求仍然要推进制定出台援外管理条例，从行政法规层级来规范援外工作。同时，按照这次综合部令的精神全面地修订和完善现行的配套规章制度体系，落实现行制度的废改立。
        第三，严格援外资金计划和预算管理，推动健全和完善适合援外特点的预算和计划管理体制。
        第四，遵照政府采购法和招标投标法的基本原则，进一步完善现行援外项目的竞争招标制度，加强对任务分配权的内控和监督，落实公平、竞争、效率的竞争原则。
        第五，要积极推动创新援外项目的实施管理模式。这包括几个方面：一是对现行的援外成套项目，我们要探索在总结归纳和借鉴现行国际承包工程管理习惯做法的基础上，推进“项目管理+工程总承包”的模式改革；二是落实项目质量终身责任制；三是在现有基础上继续在有条件的受援国推广本土化的项目实施模式；四是建立和健全针对援外项目全过程的评估制度，评估一直是现行援外管理的薄弱环节，长期以来我们重实施轻评估，应该说西方现行的援助做法对我们有非常有益的借鉴作用，这也是下一步创新援外项目管理模式很重要的方面。
       
        中国网记者：援外如何配合实施国家的“一带一路”和周边外交战略？
        俞子荣： 党的十八大以来，从加快推进和平发展进程的角度，以习近平为总书记的新一届中央，以参与全球治理的政治视野提出了“一带一路”和周边外交、经略周边等重大的战略。从贯彻落实中央战略部署方面，商务部的工作主要是充分发挥援外在推进和实施“一带一路”和周边战略的先导作用。重点考虑几个方面：
        第一，根据国家整体战略需要和受援国需要，加大对“一带一路”沿线和周边重点受援国的援助力度。新增援助资金主要向“一带一路”沿线国家和周边国家倾斜。
        第二，围绕“一带一路”的战略规划来重点实施一批重大的战略项目，推进我与周边国家的互联互通，这里的互联互通是广义的，既包括公路、铁路、港口这些方面的互联互通，也包括能源、运输线路、电信、网络这些基础设施的互联互通。目前已经在老挝、缅甸、尼泊尔等周边一些重点国家支持实施一批公路、铁路、港口以及航空运输等项目，同时支持与这些国家的能源合作、电信、网络等基础设施建设。
        第三，在沿线和周边国家重点推进民生项目。推进“一带一路”战略从援外工作来看，重点还是配合国家战略创造良好的民意基础和周边国家的友好环境，因此，援助重点是投向扶贫、减灾、职业教育、农业发展等等能够使广大周边受援国民众直接受益的援助领域。
        第四，加强与周边和“一带一路”国家的人力开发合作，提供高级学历学位教育，短期主题研修培训，“走出去”开展普遍受益的实用技术培训，促进与这些国家的人文、教育、科技领域的交流研讨，扩大派遣援外自愿者，通过这些方式来广泛地宣传中国的周边外交理念和发展模式，讲好中国故事，增进与周边国家与人民的沟通和理解。
       
        每日经济新闻记者：请问俞副司长，实施援外项目的主体是企业，能不能介绍一下企业的情况，企业是如何选择的。刚才提到招投标项目，他们是否也需要经过招标投标的程序？
        俞子荣： 对外援助项目长期以来一直坚持实行公平、竞争、效率的招标制度，自1993年援外管理体制改革以来，援外项目引入了市场化的招投标竞争制度，当时在国内是领先的，因为我们国家的招标投标法2000年才正式实施，而援外项目从1993年开始即全面实行了招标竞争制度。在规范和推进援外招标方面，我们主要做了几个方面的工作：
        第一，规范援外项目实施主体。2004年开始商务部依据行政许可法制定出台了援外成套项目施工企业和物资项目实施企业的资格认定制度。目前全国范围内具备资格条件的企业都可以通过公开的资格认定程序，加入援外项目实施企业队伍。
        第二，在援外项目实施企业队伍的范围内，商务部在专门的招标专用网公开援外项目信息，实行比较严格的资格预审程序，通过招标确定具体投标企业。
        第三，不断完善现行的援外项目的评标原则，目前商务部已经分工程建设、物资、软援助、人力资源等几个方面分别制定了援外项目的评审原则，而且不断地进行修订和完善。
        第四，严格招投标的工作程序，到目前为止援外项目一直严格执行规范化的招投标文件的发送、答疑、开标、评标、决标等全过程的监督程序。我们配套建立了援外项目的公示和质疑制度，在整个过程中参与援外竞争的企业可以通过公开渠道申诉、提出质疑，通过行政监督部门来提高评标结果的透明度和公信力。
此外，还配套建立了独立的援外项目评审专家库，以及固定评标场所，通过封闭式管理和随机抽取专家组织评标等这些形式，有效防止各种人为因素对评标工作的干扰。
总的来看，到目前为止，援外项目招投标制度的执行情况是好的，援外项目招投标的秩序规范有序，得到了参与竞争的各行业援外项目实施企业的一致肯定。
       
        胡锁锦： 今天的发布会到此结束，会后我们给大家提供了新闻稿，大家和新闻办联系。谢谢张向晨部长助理，谢谢援外司的各位领导，谢谢各位记者朋友们。