坚持市场化取向推进农业供给侧结构性改革

　　问题总是与发展相随，也成为改革的原因。随着我国粮食连年增产，供求总量基本平衡，但结构性问题日益凸显。比如，玉米阶段性供过于求，大豆缺口逐年扩大，优质饲草供应不足，说明有效供给不能适应需求变化。生产成本过高、资源错配等突出问题，使得中国农业受“天花板”和“地板”双重制约，也倒逼农业供给侧结构性改革。因此，2016年“一号文件”聚焦农业供给侧结构性改革，就找到了制约农业发展的“病根”，抓住了提高农业市场竞争力、实现可持续发展的关键所在。

　　这些“病根”主要出在我国农业政策和农业结构上。供给侧结构性改革要深入农业领域，就要强化市场改革导向，调整农业政策和农业结构，以提高农产品供给的有效性，增强市场配置资源的决定性作用，推动农业生产提质增效，加快中国农业现代化之路。

　　大体来说，我国农产品生产主要有十多个品类，包括粮棉油肉蛋奶鱼菜果糖茶麻等，但粮食问题最为突出。另外11个品类并不是没有出过问题，只是问题相对较小，容易解决。因为它们基本上都市场化了，出了问题也主要靠市场的力量来解决。由于粮食的极端重要性，政府一直没有完全放开粮食市场，从种到收，从价格到流通，从储存到销售，一直在政府的多重管控之下，也因此积累的问题最为集中、解决最为复杂。在粮食里面，主粮（稻麦）和饲料粮（玉米）的问题最多，而杂粮、薯类、油料作物问题相对较少，也是因为它们很早就放开了。

　　现在，水稻、小麦和玉米这三大粮食品种存在的突出问题是生产量、库存量和进口量“三量齐增”。原因在于国家对水稻和小麦实行保护价收购，对玉米实行临时收储价收购，且保护价和临储价格连年上升，使得国内价格逐步并远远高于国际价格。许多粮食消费企业转而寻求进口粮食或是其他替代品，造成国库中的农产品堆积如山，新粮难储、陈粮难出的局面。这主要是政府的政策着重于农产品产量的安全保障，使生产者对市场需求变化的依赖弱化，生产与市场脱节，导致产品积压，宝贵的资源和环境遭受损耗浪费。

　　另一方面，市场需要的品种如大豆、优质饲草等供应不足，进口量连年扩大。例如，2015年大豆进口量达到8169万吨。政府虽然想方设法增加大豆种植面积，但由于粮豆比价过高问题一直得不到解决而停步不前。

　　为此，今年“一号文件”着重提出，推进农业供给侧结构性改革涉及生产力调整和生产关系变革，当前要突出抓好调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板六项重点任务。

　　提品质，就是着力提升农产品质量安全水平，适应消费升级的需要，大力推进标准化生产、品牌化营销，提高消费者对农产品供给的信任度。

　　去库存，就是加快消化个别农产品的积压库存，千方百计把过大的库存量减下来，积极支持粮食加工企业发展生产，特别要加快玉米库存消化，减少陈化损失。

　　补短板，就是大力弥补制约农业发展的薄弱环节，既要补农业基本建设之短，持续改善农业基础设施，提高农业物质技术装备水平；又要补农业生态环境之短，加强农业资源保护和高效利用，实施山水林田湖生态保护和修复工程，扩大退耕还林还草，治理农业面源污染，推动农业绿色发展。

　　这里重点探讨调结构、促融合、降成本三项重点任务。

　　调结构，就是优化农业生产的品种结构，树立大农业、大食物观念，念好“山海经”、唱好“林草戏”，合理开发各类农业资源，统筹粮经饲发展，大力发展肉蛋奶鱼、果菜菌茶等，增加市场紧缺农产品生产，为消费者提供品种多样的产品供给。具体到粮食生产结构调整而言，“一号文件”提出了“坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取‘分品种施策、渐进式推进’的办法，完善农产品市场调控制度”。在这里，“坚持市场化改革取向”被放在了特别重要的位置，但如何“与保护农民利益并重”？文件提出采取分品种施策、渐进式推进，同时“按照市场定价、价补分离的原则”来进行，即粮价归市场，农民增收（或脱贫）归政府。2016年首先“推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度”。如果这项改革实施效果好的话，笔者认为今后不排除会扩大到水稻和小麦品种。粮价的市场化改革如果成功，必将带来粮食内部的结构调整，供过于求的玉米产量首先会降下来，由此腾出来的耕地会由市场调节为种植大豆、杂粮及其他适销对路的农产品品种。当然，对于大豆，政府会继续推进“东北地区大豆目标价格改革试点”，适当调节大豆和玉米的价格关系，鼓励农民的种豆积极性。

　　需要强调的是，决不能把调整粮食生产结构等同于压缩粮食生产，决不能搞运动式调整，务必要保住粮食生产能力。粮食生产要尊重市场规律、顺应供求变化，适时适度调整，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植。

　　促融合，就是推进农村一二三产业融合发展，深度挖掘农业的多种功能，把农业生产与农产品加工、流通和农业休闲旅游融合起来发展，培育壮大农村新产业新业态，更好满足社会对农业的多样化需求。

　　我国农业一直面临着效益不高、竞争力不足的困难，而促进农村一二三产业融合是提高比较收益和竞争力的重要途径。农村一二三产业融合发展就是将农业种养殖环节的第一产业和农产品加工制造环节的第二产业、以及相关产品销售服务环节的第三产业结合起来，相互融合发展。也就是说，农村要把农产品经过加工然后通过服务等形式销售出去，在实现农民增收的同时，也降低农产品价格，调动农业发展积极性，实现惠及整个社会的目的。去年底国务院常务会议出台的有关扶持政策主要涉及两个方面。一是扶持农村服务业，具体措施包括：发展大田托管、农产品加工、仓储物流等市场化服务；促进农业与旅游、健康养老等深度融合；能够商业化运营的农村服务业，要向社会资本全面开放。二是强化对龙头企业的政策支持力度。会议提出，建立利益联合机制，强化龙头企业连农带农与国家扶持政策挂钩的激励机制；中央财政安排资金支持农村产业融合发展试点，投资向产业融合发展项目倾斜。这些政策如果落实到位，对于农村一二三产业融合发展意义更加重大。我国推进农村一二三产业的融合发展，可以借鉴日本、韩国发展六次产业（1×2×3=6，或者1+2+3=6）的经验，重点借鉴他们发展六次产业的精髓，特别是将地方农产品通过加工制成具有本地特色和高质量的农产品并通过服务等多种方式销售出去。

　　降成本，就是着力降低农业生产成本，通过发展适度规模经营、减少化肥农药等的不合理使用、开展社会化服务等，实现节本增效，提高农业效益和农产品竞争力。

　　生产成本高企已成为我国粮食生产中的一大顽疾，进一步加剧国内外粮价倒挂形势，长此以往，将危及我国农业的可持续发展。我国粮食价格一直高企不下，直接原因就是在增产的同时，生产成本也在不断上升，也就是说我们是在用高成本维系着高产量，在采取的一系列增产措施中，很少考虑过边际效益问题。这既不科学也是一种不可持续行为。

　　目前，我国农业生产成本高主要有三个方面的原因。一是租金连年增高，近年来我国农村土地流转速度加快，租金成本上升较快；二是人力成本逐年提高，尚未形成适度规模化经营；三是物化投入成本高，农药、化肥滥用现象严重。

　　要降低农业的成本，要做好五个方面的工作：一是转方式，推动农业发展由数量增长为主转到数量质量效益并重上来，由主要依靠物质要素投入转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来，由依赖资源消耗的粗放经营转到可持续发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。例如，改进农田施肥施药方式，提高农药、化肥的利用效率。二是积极培育农业新型经营主体，发展适度规模经营，通过规模经营来降低生产成本。例如，在土地制度上，引导土地股份合作制，让农民以入股形式参与分红，降低人们对流转土地租金上升的预期。三是扶持农业社会化服务主体建设，开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模服务，提高农业全要素生产率。四是强化农业科技创新，提升科技装备水平和劳动者素质。五是大力支持循环农业发展，提高资源利用效率。      （作者单位：中国农业大学经济管理学院）