关于全面推进依法治省的几点建议
10.03.2015 12:43
本文来源: 社会科学院
问题之一：法治是“软的还是硬的”？国家或地区竞争的实践充分证明，法治不但是“硬的”，更是提升河南核心竞争力的关键要素之一。
习近平总书记引用韩非子的话来强调法治的重要作用，他说“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。一个国家是这样，一个省也是这样。法治能将“环境优势”上升为竞争优势，我省法治建设提升的不仅仅是全省的法律品质，更是我省的核心竞争力。其作用主要有：法治作为国家的治国方略，能为我省发展营造良好的社会环境；法治作为经济增长的制度安排，是提高我省竞争力的制动性要素；法治作为市场主体的“规制”，是营造全省共同市场，促进全省协调发展的重要保障。另外，国（境）外一些发达国家或地区的自然条件和社会、历史、文化背景尽管差异很大，所实施的经济社会发展手段也不尽相同，但它们在发展实践中，都充分依靠法治化管理，有效运用法治手段促进经济社会良性发展。如，通过立法实现区域发展规划和政策的法治化，通过法治建立起科学的管理体制机制和模式，通过法治为经济社会的可持续发展提供保障机制和实现机制。如，当前就我省各地市的经济技术开发区管理体制而言，由于历史原因和有关法规政策的限制，经济技术开发区在土地、财税、人员管理等方面受到很大限制，经济技术开发区的责权利不明确，致使其发展的内生动力不强，急需为经济技术开发区的体制提供法治保障。为此，建议省人大出台《河南省促进经济技术开发区发展条例》。另外，郑州航空港经济综合实验区、郑东新区、经开区、郑州国家开发区等经济组织形态都需要从法治上探索管理体制的完善。
问题之二：法治在我国这一轮改革与发展过程中的地位和作用是什么？我国上一轮改革与发展的经验教训以及人民群众的新期待警醒我们，法治不仅是我省这一轮改革与发展的条件，而且是一种潜在的丰厚资源，更是决定我省这一轮改革与发展成效的制度性因素。
我国这一轮的改革与发展不同于30多年前开始的那一轮改革与发展。上一轮的改革与发展主要是经济层面的，尤其是在一定时期国家提倡“大破大立”的改革与发展，甚至在某种程度上允许“闯红灯”、“踩雷区”，但党的十八大以来这一轮的重大改革与发展的路径探索和政策选择都要于法有据。当前，我省改革与发展也进入攻坚期和“深水区”，经济社会加速转型，我省这一轮改革与发展的重点任务之一就是落实各项法规政策和有关制度的安排，为《河南省全面建成小康社会加快现代化建设战略纲要》的全面落实提供法治保障。建议：一是始终坚持“深化改革与推进依法治省”两个轮子一起转。教育与引导全省干部群众坚信我省这一轮的改革与发展不仅取决于法治化，而且受益于法治化。二是要把各级党委依法决策作为依法治省的重点来抓。各级党委作为代表中国共产党执政合法性在河南的具体推动者，更应按照依法执政的要求，完善各级党委的依法决策机制，决策主体、决策程序、决策内容、决策责任都要依法进行。三是依法规范各地各部门的重大决策。谁有权决策、有多大权限决策、决策的依据、决策的法定程序和决策的法律责任等方面，都要有遵循有关法律规定。
问题之三：河南法治建设的总抓手和主线是什么？建议把“全面推进依法治省，使全省人民管理经济社会各项事业的权利得到全面实现和保障、公共权力的配置和行使受到有效规范和约束”作为河南法治建设的总抓手和主线。建议在省委出台《全面推进依法治省的实施意见》的基础上，尽早出台《依法治省建设纲要（2015-2020年）》。如果不出台《纲要》的话，建议省委出台的《全面推进依法治省的实施意见》尽量把河南法治建设的主线细化和具体化。
党的十八届三中全会第一次正式提出推进“法治中国”建设的概念；十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。我认为，河南全面推进依法治省的总目标是建设具有河南特色的法治体系，全面推进依法治省。
另外，可以借鉴其他省份依法治省的做法，建议尽快出台《依法治省建设纲要（2015-2020年）》，对依法治省的指导思想、基本原则、总体目标、工作重点及保障机制做出规划，使依法治省定位科学、量化有度、执行有矩。如，依法治省的总体目标可以定位为：到2020年，基本实现全省经济建设、民主政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的法治化；其建设重点应该包括十个大的方面：党委依法执政、地方立法、法治政府建设、公正司法、权力制约和监督、法制宣传教育和法律服务、经济法治建设、文化法治建设、社会法治建设、生态文明法治建设，等等。
问题之四：河南法治建设的着眼点和落脚点是什么？省委省政府的重大战略和重大部署的全面实施靠什么？建议把我省三大国家战略、华夏历史文明传承创新区建设、产业集聚区发展、新型城镇化推进、土地集约节约、战略新兴产业培育、“双基双治双安”建设、“三山一滩”脱贫等省委省政府的重大战略和重大部署作为河南法治建设的保障重点，进一步提升河南法治建设成效的可复制性和制度建设的影响力。
法治是市场交易的准则，投资安全的保障，政府行为的尺度。美国法学家庞德曾指出：“在一个发达社会中，法就是社会控制的最终有效工具。”提升三大国家战略的实施成效，尤其是郑州航空港经济综合实验区的实施成效，建议尽早以港区区域合作为平台，围绕加强区域协作强化区域法规政策和制度的协调统一。具体做法包括：建立健全法规政策和制度协调联席会议制度；开办港区法治论坛，及时研究港区发展一体化过程中的法治建设的战略性、前瞻性的重大课题；清理不利于港区合作的法规规章。对不符合市场经济原则，有违港区合作精神的，予以修改或废止；创新港区立法听证制度。为此，建议省人大出台《促进郑州航空港经济综合实验区一体化发展与合作条例》，争取国家层面适时出台关于支持航空港经济综合实验区发展方面的法律法规。
问题之五：各级党员、干部在河南法治建设过程中应该扮演什么样的角色？建议引导各级党员、干部树立正确的法治政绩观，大力提高各级党员、干部运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，使他们真正成为全面推进依法治省的重要组织者、推动者、实践者。
今年2月2日，习近平在中央党校的讲话中强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。反思我省有些地方一些党员、干部违法违纪的事实，可以得出一个基本的结论：过去一些党员、干部在打着“发展一方经济、富一方地方百姓”的旗号下，为了所谓的“发展”而违反了党纪国法。可以说，腐败的存量部分和这些因素不无关系。中央提出，要提高党员干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。可以说，中央的要求很及时、很必要。建议：一是把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。想问题、作决策、办事情，坚持法律面前人人平等、法律面前没有特权、法律约束没有例外的原则，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，时刻绷紧法治这根弦。二是把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。三是围绕农地征收补偿、城市拆迁、非法融资及担保、涉法涉诉信访及非正常上访、新兴媒体及网络管理、医患矛盾纠纷处理等问题，加强对各级党员、干部进行国家法规政策和我省重要地方法规的培训轮训，提高其运用法治思维和法治方式来谋划发展、解决复杂问题的能力。
问题之六：谁是依法治省的主体？人民群众是依法治省的主体，不是依法治省的客体或对象，建议依法治省的各个环节扩大人民群众的参与，大力提高“双基双治双安”法治化程度，最大程度地解决“看得见的解决不了、解决了得的看不见”的法规政策执行“棚架”问题。
全面推进依法治省，基础在基层，工作重点也在基层。建议：一是放大省委提出的“基层民主科学决策、矛盾调解化解、基层服务群众和党风政风监督检查”四项基础制度的作用，提高靠制度夯实基层基础的科学化水平。二是发挥基层党组织在全面推进依法治省中的战斗堡垒作用，增强基层干部的法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。三是发挥法治的规制作用和道德的教化作用，建立矛盾纠纷多元化解机制，逐步树立基层干部群众的法治信仰。四是加强基层法治机构和基层法治队伍建设，改善基层基础设施和装备条件。五是法治工作重心要下移、法治力量要下沉，最大程度地解决“看得见的解决不了、解决了得的看不见”的法规政策执行“棚架”问题。
问题之七：依法治省的最高目标和境界是什么？人治理念、哥们义气、面子文化等影响改革与发展的潜规则逐步消除，敬畏法治、规则意识、权利本位、权力制约和监督、公平正义等法治文化得以形成，法治权威和法治信仰得以确立。
国学大师钱穆先生曾经说过：“一切问题，由文化问题产生。一切问题，由文化问题解决。”河南法治建设，是一项长期性、系统性工程，但法治文化至关重要。目前，我省发展的动力已从传统经济学所强调的劳动、资本、土地这样一些生产要素逐步转向制度创新、优化发展环境等方面；从过去资金、管理、人才等基本要素的竞争发展逐步转为全面的竞争，法治文化则是其中的重要内容。河南地处中原，中原文化丰富厚重，这有其好的一面。同时，中原地区长期受农耕文明的影响，家法、族规往往是处理人际关系的准则，也长期成为社会生活的普遍规则。严重的家法、族规意识，常常使人们以家法、族规代替国法，讲人情多、讲“清官”多、讲血缘地缘亲缘多，但讲法律少、讲规则少、将司法程序少，以至于一些地方各种陈规陋习滋生蔓延。建议，一是要把法治作文化为一种重要的“软实力”来培育，使法治文化成为实现各种资源最佳组合、效益最佳发挥、利益最佳分配的基础性条件。二是传承家法、族规等地方文化的优秀基因，发挥“情”和“亲”的优势，大力培育具有中原文化特色、河南人特质的核心价值观，使国家法“硬法”的规制作用和“民间风俗文化”“软法”的教化作用相得益彰。三是围绕一亿河南人民管理经济社会各项事业的权利的全面实现和保障，有效规范和约束公共权力的配置和行使，切实树立法治的权威、法律的尊严、法律的理念、法制的意识，使法治成为河南人的一种工作状态和生活方式。坚信经过持续努力，具有河南特色的法治文化会悄然形成，法治权威和法治信仰得以确立。
（作者系河南省社会科学院副院长、研究员）
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