构建保障国家粮食安全的法律监管体系

      实施粮食生产核心区战略规划面临的问题和隐忧

      “空心村”现象愈演愈烈，高产耕地流失大。近些年来，随着工业化、城镇化加快推进以及非农建设占用等因素影响，我省的高产耕地流失速度快，比如豫西、豫南地区农民建房占地几乎达到被占耕地面积的36.5%，他们大多是“一户多宅”和在承包地上搭建厂房发展养殖业，导致大量高产田流失，危及国家粮食安全。

      粮食企业产业化发展滞后，成为粮食安全的一大隐患。作为粮食主产区的河南国有粮食企业的总体现状是规模小、资源配置分散、政策依赖性强、产业集中度和产品附加值低，整体面临发展瓶颈。不但和国内周边省份的大型粮食企业相比，“散小弱”情况非常突出，同时，在发达国家巨额农业补贴政策的支持下，一些廉价农产品已经逐步占领我省农产品市场，对我省一些农产品的生产和价格也产生了很大影响，使我省粮食企业在与外资企业的竞争中也处于明显的劣势。

      农业比较效益下降，农民种粮积极性不高。我省农业比较效益不高，主要体现在两个方面，一是粮食生产收益不高。据调查，我省纯种粮农户年均收入为1200元，而种植高效经济作物的农户年均收入为9000元，从事二、三产业的农民工年均收入为19000元。二是种粮成本上升、收益下降。2013年，小麦、玉米亩均总成本为562元和780元，而国家对河南种粮农民的综合补贴为594亿元，平均每亩仅113元。

      需要构建确保国家粮食安全的法律监管体系

      加大执法力度，严格治理“空心村”、“空心宅”。2012年，时任省长的郭庚茂就指出，保粮要先保地，通过保地来确保产量。所以，相关部门要严格按照国家《村镇规划建设管理条例》和《河南省村庄和集镇规划建设规划管理（修正案）条例》等对“空心村”和“空心宅”进行整治，对无人居住的宅基地可以置换出来进行养殖和复垦，或者按照法律法规的相关规定流转给需要宅基地之户，对建房农户不办手续，少批多占土地的行为从严处罚，保护高产农田得到合理的开发和使用。

      整合重组粮食企业，依法全面提升河南粮食企业的综合竞争力。首先，针对河南省粮食企业“散小弱”状况，目前应积极贯彻省委2014年2号文件精神，根据《公司法》规定，以省直粮食企业为依托，整合有条件的省辖市粮食企业，通过资产重组、业务整合、法律支持，完成跨行政区域、跨所有制的河南粮食集团公司的组建工作，为河南粮食核心区建设构建战略性支撑产业。其次，依据《反垄断法》，遏制跨国农业企业的垄断行为。最后，完善《外资并购法》，建立外资并购境内涉农企业的安全审查机制。

      “依法补农”，形成保护粮食补贴的法律体系，调动农民生产粮食的积极性。在我国，粮食补贴政策至今没有长期稳定的法律保障，粮食直补政策的临时性和阶段性很难真正保护种粮农民的利益。我们应该通过立法，把粮食补贴的政策目标和经济措施法律化，形成一个完整、科学的粮食补贴法律体系。首先，把按耕地面积的粮食补贴方式，改为按向国家交粮数量对粮农进行直补的方式，建立以粮食实际产量和流通量为主的多形式粮食补贴制度。其次，完善粮食补贴的相关配套措施：一是逐步提高粮食直补标准，对国家粮食生产核心区，可以适当增加中央财政转移支付在补贴中的比例。二是实行粮食直补和粮食价格支持相结合，对每种农产品价格都设定目标价格，当粮食有效价格低于目标价格时，政府就应该进行价格支持保护农民的利益不受损。三是完善与农业生产资料价格挂钩的农资综合补贴机制。

      尽快完成《河南省省级储备粮管理办法》修订工作，实现粮食储备与监管分离。目前中储粮系统是“两级法人三级管理”，河南分公司作为中储粮总公司派出机构，不具有企业法人资格，下属粮库是独立核算的企业法人，所以分公司对下属粮库主要是人事管理。各粮库在粮食购销等业务运营上有相当大的自主权。建议《河南省省级储备粮管理办法》修订案应根据“政企分开，粮食储备和经营分开”的原则，真正实现粮食储备与监管的分离，科学设置中储粮河南分公司及下属粮库的法人治理结构，并可实行片区巡视管理制度，加大责任追究力度。

      （作者系河南省委党校教授）