保障农民土地权益的几点建议

      严格界定公共利益界限

      随着城镇化进程的突飞猛进，“公共利益”的外延不断被扩大，许多地方政府滥用公权力侵犯农民的土地财产权益，征地缺乏应有的严肃性、规范性，随意征地的行为屡屡发生。因此，在新型城镇化进程中保障农民土地权益必须首先抓紧完善法律法规，满足城镇化进程中保障农民土地权益的法律需求。应以法律的形式界定哪些为公共利益，哪些项目属于公益性用地范围，哪些属于非公共利益范围。

      可以制定“公共利益征地负面清单”，以列举方式标明哪些属于非公共利益，明确盈利性目的的用地不得征用。通过列举并公开不属于公共利益用地的清单，使之成为国家土地管理的依据。当然，政府在为了公共利益征地时，也应给予明确的说明。在土地征收时增加“公共利益用途”的审核环节，由专门机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。通过严格界定、审核公共利益，从法律层面对各种土地征收行为进行必要的限制，减少非公益性用地划拨，清理以公共利益为名划拨而实际上用于营利性目的的土地，杜绝行政权力的滥用。

      完善土地征收体制机制

      推进土地确权登记，给农民发放土地使用证书并统一编号管理，明确农民土地产权，防止因产权不明晰而致使农民土地权益受损。尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。建立城乡建设用地统一登记信息查询系统，出台不动产统一登记条例。优化征收流程，强化细节管理。政府部门在提出用地申请时，必须在政府网站、地方媒体上发布公告，将有关信息传达给社会各方，告知相对人有关的事实和其享有的权利，保障其知情权。通过建立听证会制度，为土地征收中的利益相关方搭建表达诉求的平台，赋予农民充分的知情权、参与权、谈判权。农民可以就土地征收是否合法发表意见，农民和政府双方平等协商确定土地征收补偿标准、完善土地征地补偿方案，杜绝“暗箱操作”。若土地征收存在争议，农民应有渠道可以进行申诉，也可通过建立专业的仲裁机构裁决城镇化进程中的征地纠纷。司法机关应将土地征收是否合法、补偿程序是否正当纳入到司法审查范畴之内，依法解决因土地征收引发的各种争议。政府协助建立失地农民法律援助机构，专门为农民提供相应的法律服务，帮助农民学会运用法律手段维护自身合法权益。同时，也可建立法律援助基金，用于减轻农民因维权而产生的经济负担。

      提高法律保障农民土地权益的能力

      加快推进相关法律法规修改和制度建设，从法律上保障农民土地权益，这是真正有效保障农民土地权益的制度基础。从顶层设计的角度，注重土地法律体系中各种法律规范的定位、功能和内容上的合理分工，做到各负其责、各有其重、相互支持，构建完整的法律保障体系。加快保护农民土地权益的立法工作。以十八届三中全会精神为指导，全面深化改革，抓紧修改相关法律法规，构建与经济社会发展相适应的土地法律法规体系。尽快修改完善《土地管理法》、《物权法》等与农民土地权益相关的法律条款，让保护农民土地权益有法可依。建议制定专门的《土地权益保护法》，从法律上明确界定农民的各种土地权益，当农民的土地权益受到不法侵害时，可以运用法律武器来维护自己的合法权益。立法机关必须提高土地征收立法的位阶，尽快把土地征收的内容写入宪法，从而为制定其他相关法律法规提供指导，确保农民土地征收始终在法律框架内进行。

      优化土地征收补偿制度

      按照党的十八届三中全会精神，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。从保障农民生存权、发展权的高度优化传统补偿制度。

      更新对于土地价值的认识。现在的土地价值更多体现在传统农业社会种植粮食的价值而非城镇化进程中的价值。继续按照种植粮食价值而不是市场价值进行补偿必然会造成巨大的“利益差额”。《土地管理法》对农民土地征收是以“按照被征收土地的原用途给予补偿”，以安置的农民保持原有生活水平为标准，这样的补偿标准事实上导致农民和村集体无法分享土地的增值收益。建议城镇化进程中农民土地补偿的依据是土地的市场价值，合理确定征地补偿标准，而不只是简单按照农业生产产值进行补偿。同时建立补偿动态调整机制，确保补偿安置标准的合理性长期不变。唯有如此，才能纠正征地补偿标准过低与土地拍卖后差距过大的问题，才能真正实现多年来中央一直倡导的“工业反哺农业、城市支持农村”的目标。

      为避免出现土地征收补偿标准制定中的随意性，建议成立第三方土地评估机构。土地评估机构运用科学手段，对土地的当前价值和潜在价值进行科学的评估，并以此作为征地补偿的重要参考依据。将超过现行法律规定标准的土地增值收益部分合理分配，解决农民的长远生计问题。

      建立健全失地农民保障制度

      在推进新型城镇化过程中应充分考虑社会保障制度配套安排的重要性，让失地农民当期有保障、未来可持续、预期稳定是政府必须考量的重要工作。一是继续做大经济蛋糕。坚定不移地推动经济转型升级，创造更多就业岗位，为失地农民提供更多就业机会。二是完善就业保障。政府强化对失地农民的就业培训，帮助其掌握一技之长，提升其人力资本与竞争力，从而能顺利就业和自主创业。三是完善养老等基本公共服务保障制度。对于那些失地后能自主就业创业的农民，可直接纳入城镇职工养老保险；而对于已经失去劳动能力的农民，则应加上失地农民养老保险制度。应根据各地不同经济发展水平和财力状况，完善失地农民最低生活保障制度，为失地农民提供稳定的最低生活保障。四是充实社会保障资金。明确地方政府的土地出让收益中拿出一定比例注入被征地农民社会保障基金，并规定该比例的下限。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入被征地农民社会保障基金，保证被征地农民社会保障资金的稳定性及可持续性。五是探索保障新形式。比如，根据发展机会均等的原则在征地时留出一部分土地让失地农民发展富民产业，制定符合实际的倾斜帮扶政策，同时改进政府采购制度，定向采购农村集体的产品，让农村集体的土地转变为有稳定、持续收入的财产性物权，让被征地农民共享工业化与城镇化成果。

      完善有助于保障农民土地权益的财税制度

      弱化地方政府的征地热情，优化地方政府的收入来源，开辟地方政府日常运行的稳定财源，即让其拥有与事权相匹配的财力，降低其对土地财政的依赖程度，从根本上消除地方政府征收土地的冲动。

      一是改变土地出让收入的收取方式。建议将土地出让收入从一次性收取改为按年度收取（每年支付一次），这样有助于降低地方政府的卖地热情，有助于代际之间福利的相对平衡，利益共享，也有助纠偏地方政府的短视行为。二是将房地产税改革尽快落地。在总结前期试点的基础上，完善政策、科学决策，尽快落地。合并减少与土地相关的税费项目，尽量将费合并为税，尽快将预算外的费纳入预算内管理，统筹土地税费收取和使用。三是调整央地税收收入分成比例。建议调整现行增值税央地75∶25的比例关系，提高地方政府权重。从支出责任看，中央政府本级支出占全部支出比重约在15%左右。因此，建议将地方占增值税比重提高到45%左右。同时要进一步完善地方税收制度，适度下放地方政府税收权限，完善资源税征收办法，开征环境保护税，形成地方税收稳定增长机制。

      （作者单位：国家行政学院经济学部）