依法保障农民土地流转权益筑牢富强河南基础
为全面深入了解我省农村土地流转的现状，研究提出促进我省土地流转健康有序发展、依法维护农民土地承包权益的政策建议，2014年4月~7月，省人大组织部分省辖市人大常委会及统计、农业等有关部门组成调研组，在全省开展了“依法保障农民土地集中流转权益，筑牢富强河南基础”专题调研。调研采取问卷调查与委托调查相结合的方式进行。问卷调查由省统计局在全省18个省辖市40个县（市、区）的600个农户中进行，委托调查在开封、焦作、许昌、驻马店等地进行。现将调研结果报告如下：
一、我省土地流转现状特点
党的十八届三中全会和2014年中央一号文件明确指出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”我省作为全国农业大省、粮食生产大省和农村劳动力资源大省，近年来，随着全省新型工业化、城镇化的大力推进和产业集聚区的快速发展，大量的农村劳动力转向二、三产业，土地流转速度逐步加快。截至2013年底，全省农村土地流转面积已达3216万亩，占家庭承包耕地面积的33%。从调研情况看，目前我省土地流转主要呈现以下特点：
（一）流转面积快速增加。600个农户中，有379个农户的家庭承包耕地进行了流转，占被调查农户的63.2%。流转面积占其家庭承包经营耕地面积的比重2010年～2014年依次是18.9%、27.0%、42.6%、70.4%、78.8%，4年间土地流转面积占比增加了近60%。
（二）流转期限多属中长期。从土地流转期限看，5年以下的有128户，5年～10年的是114户，10年以上的是137户，分别占33.8%、30.1%和36.1%。即三分之二的农户其耕地流转时间都在5年以上，超过三分一的农户耕地流转时间在10年以上，也就是说大部分农户的土地流转时间都属于中长期。
（三）70%流转户的耕地转给了经营大户。从土地流转的对象看，有88户的土地流转给了种粮大户，88户流转给了农民专业合作社，二者皆占23.2%；23户流转给了家庭农场，69户流转给了公司或企业等，111户流转给了一般农户，分别占6.1%、18.2%、29.3%。即合计有268户占70.7%的农户土地流转给了土地经营大户，流转给一般农户的不足三成，说明土地经营大户是带动土地流转的主力军。
（四）以转包形式流转得最多。2014年调查户以转包的形式流转的耕地面积为1269亩，占流转总面积的63.7%，以出租、入股或其他形式流转的面积分别是631亩、30亩和63亩，所占比重分别为31.7%、1.5%和3.2%。结果显示，以转包或出租的形式流转的土地占流转总面积的比重合计超过了95%。
（五）农民法律意识逐渐增强，土地流转行为逐步规范。近年来，我省农民种田成本进一步降低，惜地意识不断提高。土地流转从农户口头协商、自发流转向签订契约合同、依法规范有序流转转变。在此次调查的379个土地流转农户中，有238个签订有正规的流转合同，占62.8%，其中20.1%的农户是独自与受让方签订合同，有42.7%的农户是委托村组与受让方签订合同。另有141个因为流转对象多是当地比较了解的邻里或亲戚朋友而以口头协议或以中间人担保的方式进行，占37.2%。
（六）近七成农户获得的年亩均土地流转费用在500元以上。土地流转农户中，年亩均流转费用在500元以下的有120户，占31.7%，这些多是山区和丘陵等土地相对贫瘠的地方或转出时间较早的农户；在500元～1000元之间的有168户，占44.3%；在1000元以上的有91户，占24%。即接近七成的土地流转农户每年获得的土地流转费用都在500元/亩以上，而2010年~2013年全省农户平均种粮净亩均收益分别是588元、620元、718元和760元。也就是说农户在不进行任何投入的情况下，就能获得相当于全年种粮的净收益。
（七）60%的流转耕地用于种植粮食。农户流转的1993亩土地中，目前用于种植粮食作物的有1195亩，占60%；用于经营蔬菜、林果、花卉、养殖等“非粮”农业的有756亩，占37.9%；用于建厂或办企业等其他“非农”行业的有41亩，占2.1%。也就是说农户转出的土地多数还是种粮的。
（八）超四成农户流转土地是由村组统一组织。从土地流转的交易方式来看，通过村组统一组织进行的有162户，占42.7%；由承包方找上门或自己主动联系的各有83户和91户，分别占21.9%和24.0%；由他人介绍等方式的有43户，占11.3%。可见，村组基层组织在推动土地流转的过程中，发挥着相当重要的作用。
（九）无人耕种、流转收益稳定是土地流转的主要原因。对于土地流转的原因，因为家庭主要劳动力外出务工或从事其他产业无人或无时间耕种的农户占67.1%，居第一位；认为流转收益比较稳定的有38.8%，占第二位；认为流转收益高于自己种粮收益的占30.2%，列第三位。总之，二、三产业的快速发展和农村青壮年劳动力的大量转移以及种粮比较效益低是目前促使土地流转的重要因素。
二、我省农村土地流转主要成效
农村土地的流转和集中使用是生产力发展的必然要求，是发展农业规模经营和实现农业现代化的必由之路，也是富强河南建设的基础性工程。加快土地流转有利于推进粮食核心区建设，有利于推进新型工业化建设，有利于推进新型城镇化建设。
（一）促进了农业生产效益的提高。通过土地流转和规模经营，让有限的土地资源集中到种植大户、农民合作社等经营主体，最大限度地发挥土地等农业资源的作用，较好地提高了农业生产经营中的规模效益、服务效益、成本效益、社会效益等。从省地方调查队对150个种粮大户和600个农户2013年小麦生产成本及收益调查结果来看，在当前农业生产力发展水平下，和一家一户的分散种粮相比，规模种粮的生产效益要明显高于散户，而单位生产投入要明显低于散户。从单产水平看，2013年被调查种粮大户平均小麦亩产821.7斤，高出散户平均亩产21.9斤，如果以当年国家最低保护价1.12元/斤核算，亩产值高出散户24.5元。从生产投入情况看，由于规模户购买的种子、化肥、农药因量大而获得了比散户相对优惠的价格，其亩均物资投入比散户少8.5元，低3.5%，另一方面由于规模户较高的农业机械使用率，使其在生产服务支出上比散户多4.1元高2.8%的同时，亩均人工成本又减少了80.3元，低43.2%。两减一增使规模户亩均生产投入合计为495.8元，比散户少84.7元，低14.6%。综合来看，亩均生产投入的减少和单产水平的提高，使规模户的小麦亩均生产收益（亩均生产收益等于亩产值减生产成本，下同）高出散户109.2元，高34.6%。
（二）拓宽了农民增收渠道。土地流转和规模经营拓宽了农民的收入渠道，实现了农民的多元化增收，包括土地流转收入、外出务工收入、围绕经营主体的服务收入等，有的被“返聘”到龙头企业、专业合作社就近打工，成为“农业工人”，更多的农民通过经商、外出务工和创办企业，获得工资性、经营性收入。如柘城县祥和农民专业合作社流转的土地每亩每年给流转户1200斤小麦的租金，同时对土地流转出的农户，专业合作社可优先聘用为长期固定工，男工月工资1050元，女工月工资900元，并在县劳动局办理养老保险手续，每年由专业合作社社员负责缴费，解决养老问题，愿在合作社打零工人员，每天发工资35元。尉氏县庄头七彩虹农业经济发展有限公司流转土地2800多亩，农民除得到流转土地每亩1000元收入外，外出打工年收入3万多元。又如通许县练城乡长江农业技术专业合作社流转土地680多亩。合作社除支付农户每年每亩1200元土地流转费用外，还常年雇用土地转出户做农业工人，每人每天报酬在50元以上，平时雇工50人左右，一年支付工资60万～70万元。
（三）推动了农村劳动力稳定转移。逐年增加的农村土地流转面积，使越来越多的农民从土地上解放出来，安心外出务工，改变了“候鸟”式的外出务工模式，加快了农村劳动力向非农产业转移步伐。信阳市常年外出务工人员240万人，占农村劳动力的60%；驻马店市2003年后劳动力转移步伐明显加快并保持稳定，2013年农村劳动力转移达228万人。河南菡香生态农业合作社流转武陟县乔庙乡马宣寨村2000多亩土地，使全村85%的劳动力从土地上解放出来外出务工。
（四）提高了土地资源的利用率。土地流转后，农户之间的田埂减少了，增加了土地利用率。一些农村分散、闲置的荒地流转后，通过公司开发，得到了合理利用。商丘市农村通过“互换并地”的土地流转方式，重新整合了农村土地资源，多出近50万亩土地。虞城县店集乡李楼村对原有1265亩耕地进行了流转整合，同时通过对围村林、沙荒地和废闲地的治理，整合出新增耕地155亩。雏鹰农牧集团股份有限公司在尉氏县岗李乡、大马乡、大营乡、庄头乡等乡镇的沙岗薄地流转土地1万余亩，建立了养殖基地，年产值上亿元，不但使农村分散、闲置的荒地资源得到合理有效利用，而且提高了土地的利用率。
（五）促进农村社会和谐稳定。通过农村土地流转减少了地边地界摩擦和土地耕作、作物种植、水源之争等方面的矛盾，完善了土地承包管理，解决了二轮承包的遗留问题，促进了农村和谐稳定。如民权县胡集乡的13个行政村用“互换并地”后新增的土地建设公墓，并在群众同意的基础上，采取将汉族坟墓全部推平、回族坟墓10年（回族风俗）后再推平的做法，将其骨灰移到公墓，既解决了坟地的占地问题，也为农村殡葬改革摸索出了路子。
（六）保障了农产品质量安全。通过规模化、集约化、标准化、专业化生产，实现了农产品质量的提升。虞城县阿健生态养殖专业合作社通过统一生产技术标准和饲料供应，强化生产过程监督，生产的“阿健”牌无公害鸡蛋已成功进入了郑州、上海等地，良好的品质得到了市场的充分认可。
三、土地流转中存在的问题
从调研情况看，我省土地流转在促进农业现代化和城镇化的同时，由于相关法律和政策滞后，还存在着土地物权虚化、“非粮化”比例加重、农民利益权受损等一些值得重视和深思的问题。
（一）种粮效益低，流转土地“非粮”比例日益加重。由于种粮经济效益低，因此土地流入方基于经济利益诱惑，驱使他们在流转到手的耕地上从事“非粮”活动，有的甚至改变耕地的用途，从事非农业生产活动，完全背离了国家鼓励土地流转政策的宗旨。从调查结果看，由于各地监管的缺乏和引导不力以及对粮食生产的重视程度不够，农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例更是从2010年的43.7%快速上升至目前的60%，更有个别地方耕地流转给大户后几乎没有一个是用来种粮的，这种情况在一些地区都实实在在地存在着。如果以2013年全省农村土地流转比例33%计算，那么目前全省有超过13%的家庭承包耕地没有用于种粮。如果任由这种现象继续发展下去，那么未来河南粮食产量必将受到严重影响，甚至危及到国家粮食安全，所以必须引起高度重视并加以引导。
（二）土地流转服务组织建设滞后，服务缺位。完善的土地流转服务组织对加强对土地流转的管理和服务，保障土地流转当事人的合法权益，加快推进土地流转进程，依法调处农村土地流转合同纠纷，推动农村土地流转健康规范有序的发展，促进农村经济发展和社会稳定会起着非常重要的作用。但是调查结果显示，只有41.3%的农户反映当地乡或村建有土地流转服务组织，38.2%的农户反映当地没有，还有20.5%的农户根本不清楚当地是否有这样的组织。也就是说我省不少地方由于对服务组织的建立和服务的重要性认识不够，没有设立乡或村级土地流转服务组织，或虽然设有但其实也是无人员、无经费、无服务的有名无实的组织。政府服务组织建设滞后和服务缺位是制约土地流转健康有序发展的重要因素之一。
（三）基层政府法制意识淡薄，强制流转土地的现象时有发生。依法、自愿、有偿是农村土地承包经营权有序流转所必须坚持的基本原则。但是调查中发现，有些地方的土地统一流转看似村民自愿，实则是村或组领导干部利用职权劝诱强制村民统一进行流转的。如豫西某县的一个村庄，其土地流转就是在村组的强制下全部流转给了当地一个关系户栽种了果树。虽然村民有不同意见，但是慑于当地干部的威力也是敢怒不敢言，只好任由村组统一签订了10年以上且流转费低于500元的流转合同，农民利益受损的同时也为社会不和谐埋下了隐患。
（四）农民依法维权意识不强，不签流转合同的现象还大量存在。调查结果显示，379个土地流转农户中，有37.2%的农户之间的土地流转是自发、无序、随意和不规范的，他们一般都是亲戚、朋友或邻里之间进行的土地流转。这种“随意性”一般只有口头协议或找中间人担保，没有签订书面合同，有的即使签订了合同，其内容也过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定，更没有通过管理机构的审查或公证机关公证，当事双方如果出现纠纷一般很难解决。
（五）趋利行为不断抬升土地流转费，将进一步加重土地的“非粮”化。虽然土地流转是依法自愿的市场行为，合理的土地流转费也是确保农民收益的保障，但是一些地方“非粮”大户的趋利行为所引发的流转费无序攀升且偏离实际的结果，将进一步加重土地的“非粮”甚至“非农”化。本次调查的农户中有近1/4的流转费都在千元以上，豫东某县更有一经营大户支付的年亩均流转费已高达1400元，而据调查全省规模种粮平均净收益2013年也刚刚接近1000元/亩。可见，如果流转的土地用于种粮的话，每年种粮的收益连流转费都支付不起，这种现象已经成为阻碍土地流转的又一新的因素。如济源市某乡有两个村95%的农户都愿意将土地流转出去，但是以当地目前的流转价格一直没人愿意承接。
（六）传统思想和认识束缚，影响土地流转的速度。受传统小农经济和个别地方对农民土地承包权益保护不力等因素影响，部分农户在土地流转中还存在“三不”问题：一是不敢“流转”。一些农户对现行的流转政策不太清楚，生怕流转后永远失去土地、失去最基本的生活保障。二是不愿“流转”。农民存在恋土情结，在有了其他产业后即使粗放经营也不愿转出手中土地。目前，农村有相当一部分农户的土地是由家中的老弱人员进行耕种。三是不肯“流转”。由于现行政策除免除农业税外，国家对种粮农户还有各项惠农补助，再加之农业机械化水平的提高，因此有些农民基本能做到“务工与种田”两不误，导致农户不肯流转。
（七）相关法律法规滞后于现实需求，土地流转缺乏制度保障。目前，围绕农村土地制度的相关法律散见于宪法、土地管理法、农村土地承包法、物权法、担保法等，随着改革的深入推进，相关法律条文已明显滞后于现实需求，这些法律如不及时跟进修改，土地流转就缺少法律支撑。主要表现在以下三个方面:一是现行法律对有些行为的规范缺失或不合理。物权法、担保法和土地管理法、农村土地承包法等法律，没有为集体经营性建设用地入市和农村宅基地使用权、农村承包地经营权抵押、转让等提供法律依据。二是部分法律的实施性法规尚未出台。如，2007年农民专业合作社法颁布实施后，我省一直没有制定相应实施性地方法规。三是农村土地所有权法律主体虚置。现行宪法、民法通则和土地管理法等法律不能有效地将农村集体土地所有权用严格的法律形式确定下来，农村土地承包流转和农村土地征占用审批、补偿过程中存在大量违法违规的问题。
四、促进农村土地依法依规有序流转，保障农民得到最大红利的建议
农村土地流转工作事关农村经济发展大局，事关农民的切身利益，事关农村社会的稳定，关系到农业现代化的进程，工作涉及面广，政策性强，必须依法依规有序推进：
（一）进一步解放思想，提高对土地流转意义的认识。对土地流转的重要性，普遍认识并不十分到位。在政府方面，要重点解决对土地流转认知不全问题，摆正政府在土地流转中的位置，要坚持完全信任依靠农民、农民的事情农民办的思想，在积极鼓励引导的基础上，大力推进土地流转，而不是以行政命令方式强制农民进行土地流转。在农民方面，要采取群众喜闻乐见的宣传形式，把土地流转的相关法律和政策宣传到位、把土地流转的好处宣讲到位、把土地流转的规程宣教到位，切实保证农民能够认识到、想得通、做得好，真心实意地、心甘情愿地积极参与到土地流转中来。
（二）加快修订完善相应法律法规，切实保障农民权益。加快相关法律法规的制定修订工作，依法保障农村经营体制改革。积极开展立法调研，为制定农村土地承包经营流转、农民专业合作社等方面实施性或创制性的地方法规做好准备。建议全国人大常委会适时修改物权法、担保法和土地管理法、农村土地承包法、农民专业合作社法等法律，为集体经营性建设用地入市、农村宅基地和承包地财产抵押、转让提供法律依据，赋予农民充分而有保障的土地财产权利，将农村集体土地所有权用严格的法律形式确定下来。如农村土地承包法应规定集体经济组织成员资格认定标准，明确农村土地承包管理部门对农村土地使用的监管责任，出台违反农村土地承包法律的惩处办法，保证具有集体成员资格的农民及时依法享有农村土地承包权益。
（三）健全耕地保护制度，严格控制“非粮”化现象。为防止土地流转“非粮”、“非农”化倾向无序蔓延，建议各地按照“划定永久粮田，建立保护补偿机制，确保基本粮田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全省范围内划定永久基本粮田，严格保护，不得占用。土地流转，除城市近郊外，要确保流转耕地基本用于粮食生产，即便是丘陵山区，除山坡沟壑发展林果业外，有浇灌保障的基本山田或整理过的岭地也要以种植粮食作物为主。同时各级地方政府还必须做好监督核查工作，对耕地流入方的经营情况进行严格的监督和管理，比如规定流入的耕地必须是全部种粮或规定种粮面积不得低于一定比例等，如有违规，政府必须进行干预或对其进行制裁，从而严格控制耕地的流向，切实确保粮地粮用。
（四）强化服务宗旨意识，加快建立和完善农村土地流转服务体系。建议各级政府要加大对土地流转工作的财政扶持力度，设立专项资金，加强人员队伍建设，建立和完善县、乡、村三级土地流转信息网络和交易平台，支持县、乡建设土地流转服务大厅，实现农村土地流转服务体系全覆盖，健全村有信息员、乡镇有中心、县市有网络的土地流转服务体系，为土地流转提供有关法律政策宣传、信息提供、业务咨询、价格评估等服务工作。
（五）加大监督检查力度，依法规范土地流转工作。各级人大要进一步加大监督力度，采取定期与不定期地开展执法检查、专题调研、视察、听取和审议专项工作报告等形式，督促政府和行政主管部门依法规范农村土地流转的管理和服务工作，严格土地流转的程序，提高农民法律意识和土地流转常识，畅通农民申诉渠道，把土地流转和农民权益保护的各项规定和要求落到实处。各级土地流转服务组织，尤其是乡、村级服务组织，要充分发挥服务职能，规定无论是整村、整组或农户如果要将土地流转出去，应先在乡或村级流转部门登记备案，然后由流转部门根据耕地实际情况评估出大致的土地流转价格供流入和流出双方参考，在流转双方达成一致意见后，再组织双方签订规范的流转合同一式三份，除流转双方各执一份外，服务组织再存档一份。同时要对规模流转土地业主的资质、资信进行认真审查和风险评估，促其建立风险保障基金，杜绝个别村组干部利用职权随意将集体的土地强制流转出去而损害农民的利益。
（六）多措并举，为土地健康流转保驾护航。各级政府要出台支持新型农业经营主体健康发展的指导意见，明确全省示范性农民合作社和示范性家庭农场标准，对其给予专门财政扶持和项目支持，并在金融、保险、税收等方面给予特殊优惠。加大对规模种粮经营主体的补贴力度，增加对种粮户特别是受让流转土地的种粮大户的直接补贴力度，补贴要与种植面积和售卖商品粮数量双挂钩，即种植规模越大、售卖商品粮数量越多，补助资金额度就越大，激发新型农业生产经营主体开展规模种粮的积极性。改善农村金融保险服务，逐步破解农村贷款难问题，鼓励金融机构探索针对种粮大户等规模经营主体开展权属清晰、风险可控的大型农机设备、土地经营权等抵押贷款，适当提高抵押率。探索建立政府支持农业巨灾风险补偿基金，健全完善相关权益机制，逐步建立农业巨灾风险分散机制。
（七）着力解决农民的后顾之忧，切实化解农民的“三不”问题。对于部分农民因思想和认识上的原因造成的不敢流转、不愿流转、不肯流转的“三不”问题，建议：一是制定统一的、标准的土地流转合同，以有约束力的契约保障农民权益，解决好农民不敢流转的问题；二是解决好进城人员在城市的住房、医疗、教育等民生问题，使农民真正融入城市，享有城市的一切公共福利待遇，减轻农民对土地的依赖程度，解决好农民不愿流转的问题；三是从科技、服务、资金等多方面支持农业规模经营发展，进一步提高规模种植的效益，大力宣传规模经营收益高而稳的优势，以解决农民不肯转让的问题。