人民陪审制度改革应以司法公正为导向

周祖成,西南政法大学行政法学院副院长

很多法院在人民陪审员倍增后,行政案件的陪审率达到100%,刑事和民事案件的陪审率也达到90%以上,片面追求陪审率,从形式上满足改革的指标要求,不注重人民陪审对司法审判的实际效果,造成人民陪审泡沫化

人民陪审是司法民主和司法公正的制度选择与有力保障,对确保法律的社会适应性,培养公民法律意识和法治观念,提升司法公信力等都具有非常重要的作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确人民陪审员将不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题,这是基于公正司法作出的重要职能分工,对人民陪审制度改革具有重要的指导意义,要求我们对相关改革进行重新认识和定位,消除可能存在的偏向。

2013年5月,最高人民法院在全国法院推行人民陪审员“倍增计划”,要求各级人民法院确立两年内实现人民陪审员数量翻一番的基本目标,力争将全国法院人民陪审员数量从8.7万增至20万左右。在这一背景下,各基层法院在倍增人民陪审员的同时,也提出了提高陪审率的目标。据调查,很多法院在人民陪审员倍增后,行政案件的陪审率达到100%,刑事和民事案件的陪审率也达到90%以上,片面追求陪审率,从形式上满足改革的指标要求,不注重人民陪审对司法审判的实际效果,造成人民陪审泡沫化。

人民陪审泡沫化的主要表现

一是不管案件是否适合采用人民陪审员参审,也不管当事人意愿,只要是采用合议庭审判的,都实行人民陪审,以提高陪审率。

二是为了工作上的简单方便,更多采用驻庭陪审员,导致人民陪审员在倍增后,实际参与陪审的人民陪审员比率不升反降,很多案件都由驻庭陪审员审理,实际参与陪审的人民陪审员大多不到人民陪审员总数的三分之一,失去了倍增的价值。

三是在把陪审率作为考核法院工作指标的同时,没有重点考察人民陪审在司法个案中对司法公正的实际作用,没有考察人民陪审制度的社会公信度,导致人民陪审功能严重虚化,很多陪审员在审判中并没有发挥实际作用,基本上只是附和法官意见,只起到弥补法官数量不足的作用。根据我们对一些法院人民陪审工作情况的调查,人民陪审员大多只在7%左右的案件中发表了不同于法官的意见,且其意见很少对案件审判产生实质性影响,成为法庭审判名副其实的在场局外人。

四是当事人对是否采用人民陪审员审理没有自己的意见,对人民陪审员的作用缺乏应有的认知,只是消极服从法院安排,对人民陪审员的认同度很低,这明显与人民陪审制度改革宗旨相背离。

人民陪审泡沫化的解决方法

把陪审率作为考核法院在推进人民陪审制度改革方面的重要指标必然导致基层法院片面追求陪审率,不加区别地把法院受理的案件尽可能地适用人民陪审。实际上,在很多实行陪审制或者参审制的国家,对陪审范围有严格的限定,很多情况排除使用陪审员审理。如一般不把行政诉讼纳入陪审范围,很多国家逐步把民事案件也排除在陪审范围之外,除非是一些特殊民事案件或者当事人要求采用陪审员审理的案件,这一趋势是符合民事诉讼的特质的,因为民事关系注重意思自治,当事人可以选择由法官或者法官和陪审员组成合议庭审理自己的纠纷,在当事人不愿意陪审员参与审理时,一般情况下,法院应当尊重当事人的选择。即使在陪审使用最多的刑事诉讼中,也有很多排除使用陪审员的情况,被告也有权放弃由陪审团审判的权利。如英国政府2002年7月公布的《刑事司法改革》白皮书就建议:复杂或重大欺诈案件、复杂或冗长的案件、陪审团有可能受到贿赂或胁迫的案件和被告要求由法官独自审理的案件等,都由法官单独审理。因为陪审员主要进行事实审,犯罪事实非常清楚的案件、被告人认罪的案件、非陪审员能力所及的案件(如涉及复杂科学证据的案件)等都不适合陪审员参与审理。一些特殊案件也可以排除陪审员审理,如审理前已被媒体大肆进行倾向性报道、有可能对陪审员产生影响的案件,针对少年儿童的性犯罪案件等。对案件是否采用陪审员审理,法院应当进行实质审查并作出决定,机械地让所有符合法定条件的案件全部采用陪审员审理,不利于司法公正,陪审员并非在所有案件中都能促进司法公正。在人民陪审员问题上,我们要回归公正司法的正道,以此为原则和指引。

人民陪审制度改革不应该过于追求形式上对考核指标的满足,更不应该表现为片面提高案件的陪审率。人民陪审制度的目的是司法公正和司法公信力,要基于司法公正的原则合理确定陪审范围,选择陪审组织形式与具体案件陪审员的确定机制,制定陪审规则,明确人民陪审员责任,确保人民陪审员认真履职,公平公正,提升当事人和社会对人民陪审员的认同度。在由人民陪审员参与审理的案件中,要着力提高陪审员对案件事实的理解与判断能力,在强化培训的同时,可以充分发挥法官的指引作用,法官除对陪审员进行法律指引外,还可以进行案件事实方面的问题指导,通过提出的问题确保陪审团正确理解案件证据与事实;法官还可以通过案件争论事项的提炼总结对陪审员进行非倾向性指引,但不能替代陪审员对事实问题作决定等。

人民陪审制度是国家司法制度的重要组成部分,是依靠人民推进司法公正的重要制度机制,也是司法民主的重要载体,务必以力求实效的改革精神和切实可行的改革举措配合国家司法制度改革和法治建设,充分发挥人民陪审对司法公正和国家法治的促进作用,不能形式主义地片面追求陪审率,更不能以提高陪审率为工作目标,忽视人民陪审基于司法公正的体制机制改革。各基层人民法院应当在高级人民法院的指导下,以司法公正为原则,以解决影响司法公正的实际问题为导向,进行大胆创新,积极探索契合中国司法需要、具有明显中国问题意识和中国制度特色、公正高效权威、受到人民普遍认同的人民陪审制度,让法律公平在法庭审理和司法判决中充分展现,让人民群众真正在每一个司法案件中都能切实感受到公平正义。