各种“临时办”出路探讨 短期效率高易滋生腐败
昨天，《河南商报》关注了一直在精简、数量仍庞大的政府临时机构
临时机构的存在有其合理性，但因缺乏监管，易滋生腐败等问题
学者:政府由管理型向服务型转变，是解决临时机构膨胀的方法
政府管得少了各种“办”也就少了
河南商报记者程国昌
昨天，《河南商报》A08版报道了各地都在清理撤销政府临时机构，但其总量仍然庞大的现象。
政府临时机构数量的过度增长，早已引起学界关注。在众多研究者看来，临时机构的存在，与当前政府管理方式分工过细有很大关系。
临时机构应对突发事件或重大项目时效率高，见效快，因此成立临时机构成为很多地方政府惯用的做法。不过，由于临时机构自身“自由度高、监管难”等弱点，问题丛生。
背后的无奈
上级部门建临时机构下级就要有对口的
去年年底，郑州市金水区成立了一个“金水区黄河河道内垃圾清理工作领导小组”的机构，一名副区长兼任主任，惠金河务局、区农委、区城市管理行政执法、环保局等多个部门领导为小组成员。
不过，该领导小组一负责人告诉河南商报记者，机构并未实际开展工作。
据其介绍，当时，其他县区发现有人将建筑垃圾倾倒进黄河的情况，就上报到郑州市政府。于是，郑州市政府要求各县区成立专门机构，治理、预防向黄河河道倾倒垃圾现象。“不过金水区并不存在这个情况，所以这个机构也一直没有发挥过作用。”
有官员在接受河南商报记者采访时说，不少临时机构都是按照上级要求设立的。“上级部门有，作为下级就必须有对口的机构。”也正因为这样，一些党政官员甚至兼任数十个临时机构的组长或者主任。
不怕组成单位多就怕相关成员少
河南某市一基层官员告诉河南商报记者，有时候，成立临时机构也是无奈的选择。
在做某一项重点工作时，为了显示重视，成立了一个工程指挥部。几名负责人在碰头商议时，预判这项工作可能牵涉的几个部门，就将其拉进来。“可当时没考虑全，还是漏掉一个市政局。”该官员说，在具体工作时才发现，与市政局联系非常多，还因为一项工作与市政局的工作发生冲突。
“对方也是死任务，必须到期完成，可是我们的工作也是重点项目，很难协调。”该官员告诉河南商报记者，最终只能向上一级别政府求助协调。
在不少参与过临时机构的官员看来，现在的职能部门分工太细，一项工作牵涉多个部门，所以成立临时机构在所难免。
一名参与过临时机构的基层官员告诉河南商报记者，在成立临时机构时，就尽量把所有沾边的单位都加进来。“不怕单位多，就怕单位少，否则协调起来就会有困难。”
利益的驱动
县委书记一牵头工作就成了个人政绩
南开大学学者周望的专著《中国“小组机制”研究》，就是以政府临时机构为研究对象。他发现，政府虽部门众多，但仍存在缝隙。
“部门与部门之间存在隔阂。”周望举例说，遇到某一个突发事件，可能牵涉到公安、工商、环保等多个部门，其他部门都不配合，环保部门也没有办法。
石油化工管理干部学院教师童宁，曾写过一篇研究临时机构的论文。他提到之所以临时机构泛滥，有一个原因是“部门以及官员的利益驱动”。
例如，某省政府拨款修路，县里成立某公路改造工作领导小组，县委书记亲任组长，公路建设就从交通局的日常工作变成了书记的政绩工程。又如，某乡镇企业污染严重，当地成立乡镇工业污染源调查领导小组，有领导出马，即便没处理好，有什么责任，环保局也不用独自承担。再如，税务局某科长想提拔，可局里没位置，成立协税护税领导小组，挂上副组长，就能享受副处待遇。
“大部分临时机构都没有编制。”周望说，但这并不影响临时机构层出不穷，因为这是沿袭多年的传统，“是传统，是习惯，甚至已经形成了官场文化。”
存在的合理性
短期内效率高有时比常设机构还有用
郑州大学公共管理学院教授杨朝聚在接受河南商报记者采访时说，临时机构只要遵循严格的程序，有合理的退出机制，还是应该存在的。他以当年的汶川地震、“非典”为例说，“像这种大灾大难，单靠某一个部门，很难起到作用。”
“新时期有很多新情况，以前的职能部门处理不了，只能依赖临时机构。”上海对外经贸大学教授邵德兴告诉河南商报记者，临时机构的存也有其合理性。
比如各种各样的项目指挥部，郑州市南阳路街道办事处就参与了辖区内的城中村改造项目指挥部。与房屋补偿、征收办的工作人员相比，街道办与社区的工作人员更熟悉情况，做市民工作也更容易，效率更高。
“这样的临时机构很多，在短期内，是有效的。”邵德兴认为，这是压力体制下一种非常规的工作模式。“比如搞城市建设，并不是按照建设规律来安排时间，而是先规定某个日子——比如国庆前必须完成。在这个政治要求下，有时不得不成立一个领导班子。”
还有学者说，临时机构的规格一般比较高，在协调事情的时候，甚至比常设机构更有用。
出现的问题
自由度高易滋生腐败
周望在做政府临时机构研究时发现，临时机构的成立很随意，只要政府认为有必要，就下发个文件成立。“自由度太高了。”
如某地有环保工作领导小组，又成立某区域或某河道整治工作领导小组；有信访工作领导小组，又建立“网上信访”工作领导小组。
更重要的是，这些临时机构成立之后缺乏监管。邵德兴说，至今还没有一部法律或者较为完善的法规，来规范这些临时机构。
临时机构的领导大都是领导兼任，成员编制仍在原来单位。原来单位对员工监管不到位，又没有新的监管部门来监督。“现在的临时机构可以说是乱象丛生。”周望说，尤其是财务不透明，滋生腐败。
郑州市就曾出现过这样的例子。郑州市二七区委原常委、统战部部长曲连文，在临时机构担任副指挥时，帮助开发商和工程承包商谋取利益，受贿金额近千万元。类似案例并不少。2011年，原广州市花都区城市信用社停业整顿工作组组长黄某某、组员李某某，就利用工作组的身份受贿。2010年10月，湖南省耒阳市“矿征办”55人贪污受贿案开庭，其中领导班子成员涉案金额达300余万元。
除了临时机构内部易产生腐败现象，邵德兴担心，一些地方领导会形成依赖，“其实这是人治，不是法治。”
出路探讨
观点A
政府管得少了临时机构自然会变少
去年年底，中央纪委监察部对参与的125个议事协调机构进行调整，取消或不再参与各类议事协调机构111个，对确需参加的予以保留，避免出现职能“越位”、“错位”等问题。各省市纪委参与的议事协调机构平均减少60%以上。
“中央一直在做改革，强调简政放权。”邵德兴说，这是个好现象。他认为管理型政府向服务型政府转变，是解决临时机构膨胀的方法。
邵德兴告诉河南商报记者，只有政府管的事儿少了，不会遇到问题就牵涉好几个部门时，临时机构自然会变少。
观点B
以法律形式规定部门之间必须协调
在学界还有一种观点认为，应该完善行政协作制度。这也就是说，在强调职能划分清晰的同时，以法律形式规定，机构与机构之间必须协助，使各部门互相支持配合的责任和义务法定化。
不过周望认为这种可能性不大。他说，国外的这种临时机构也不少见，不过要比我们的更规范。
他说，在国外要成立临时机构，需要议会批准，更重要的是在预算上对临时机构控制得很紧。
周望的建议是应该尽快完善临时机构的相关规定与法律。只要从源头上控制准入机制，在行使权力时受到约束，临时机构还是政府常设机构的一种有效补充。