下好改革“先手棋”　打造经济“双引擎”

4月21日召开的国务院常务会议上，国务院部署进一步促进就业鼓励创业，以稳就业惠民生助发展；通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，用制度创新激发民间投资活力；决定清理规范与行政审批相关的中介服务，更好服务和便利群众。

会议指出，大众创业、万众创新是富民之道、强国之举，有利于产业、企业、分配等多方面结构优化。按照政府工作报告部署，开展基础设施和公用事业特许经营，是重要的改革和制度创新，可以扩大民间投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务供给，与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。

以创业创新带动就业

面对今年就业压力加大的形势，必须采取更加积极的就业政策，大力支持大众创业、万众创新，把创业和就业结合起来，以创业创新带动就业。

为此，此次会议确定，一是将企业吸纳就业税收优惠的人员范围由失业一年以上调整为失业半年以上，把高校毕业生、登记失业人员创办个体工商户的税收减免政策扩展到个人独资企业。将小微企业新招用毕业年度高校毕业生享受1年社保补贴政策，由原定执行到今年底改为长期执行。将失业保险基金支持企业稳岗政策扩大到所有依法参保缴费、不裁员或少裁员的企业。

二是放宽新注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”、集群注册等改革。鼓励地方盘活闲置厂房等提供低成本的创业场所。

三是将小额担保贷款调整为创业担保贷款，最高额由10万元或不足10万元统一调为10万元，个人贷款比基础利率上浮3%以内的部分由财政贴息并简化手续。

四是采取鼓励农村劳动力创业的政策措施，发展农民工返乡创业园，支持农民网上创业。支持高校、科研院所等专业技术人员在职和离岗创业，对经同意离岗的可在3年内保留人事关系。

五是加大困难人员就业援助，确保零就业家庭、最低生活保障家庭等困难家庭至少有一人就业。允许实现就业或自主创业的最低生活保障对象在核算家庭收入时，扣减必要的就业成本。通过多措并举确保完成全年就业目标。

值得关注的是，此次国务院常务会议还进一步清理规范与行政审批相关的中介服务，更好为大众创业、万众创新减负清障。专家指出，无论简政放权，还是扶持就业，这些政策都体现了国务院更好适应经济发展新常态，加快服务业发展，支持大众创业、万众创新的调控新思路。

国家行政学院教授竹立家说，就业事关经济发展和民生改善。更加积极的就业政策，无疑将创造出更多更有质量的就业机会，对于经济稳增长、促就业具有重要意义。小微企业绝大多数都从事服务业，如此次国家鼓励农民工返乡创业、网上创业，支持高校、科研院所等专业技术人员在职或离岗创业等，体现了国家支持创业创新的新思路。

“减、加、乘”助力万众创新

梳理发现，支持大众创业、万众创新无疑是今年迄今为止国务院常务会议的核心关键词。国务院常务会议部署了与之相关的简政放权、减税清费、激发市场活力、扩大就业等政策措施，凸显经济新常态下的政府改革发展新思路。可以归纳为“减、加、乘”三字诀。“减”字诀——约束任性的权力，清除阻碍创业创新的制度“拦路虎”。1月7日，今年国务院的首次常务会议，瞄准群众反映较多的审批“沉疴”，在不断取消和下放审批事项、解决“审批多”基础上，着力治理审批难问题。继而2月6日的会议部署改革政府投资管理方式，提出建立部门和地方协同联动的投资项目审批监管制度，着力解决政府监管弱的问题，推动政府职能转变。

除了政府权力瘦身的自我革命，“减”字诀还表现在一系列减税降费举措，以2月25日常务会议扩大享受减半征收企业所得税优惠政策的小微企业范围，并按20％的税率缴纳企业所得税等政策，以及4月8日常务会议决定启动半年专项行动，在全国全面清理规范涉企收费等最受关注。

“加”字诀——突出表现为积极财政政策要加力增效，通过加大财政补贴等方式，为大众创业、万众创新提供更有力政策支持。除了本周国务院常务会议明确通过加大财政补贴等方式实施更积极的就业政策，1月28日常务会议确定的一系列支持发展“众创空间”的政策措施中，明确提出发挥财税政策作用，对初创期中小企业给予支持，并支持有条件的地方对“众创空间”的房租、宽带网络、公共软件等给予适当补贴。

“乘”字诀——激发市场创新活力，释放经济发展“乘数效应”。无论是1月28日的国务院常务会议扶持互联网时代的“众创空间”等新型创业孵化器，还是4月1日常务会议部署加快发展电子商务等一系列政策措施，都体现了新一届政府扶持和保护创新创造的发展思路。互联网、云计算、大数据等新业态的发展，让大众创业、万众创新渐趋活跃。

更值得关注的是，1月14日的国务院常务会议决定设立总规模400亿元的国家新兴产业创投引导基金，助力创业创新和产业升级。据测算，财政投入400亿元，可能带动2000亿元社会资金。

用制度创新吸引民间投资

对于此次会议通过的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，分析人士指出，这将给民间投资带来更广阔的空间，用制度创新激发民间投资活力。

从特许经营的具体领域来看，会议指出，将在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

分析人士表示，这一管理办法对鼓励非公有制企业进入特许经营领域，发挥市场配置资源的决定性作用，乃至促进经济稳定增长，都具有重要意义。同时，对于促进政府和社会资本合作（PPP）模式的发展，也将起到积极作用。

实际上，去年以来，在PPP模式已被确立为地方政府化解资金压力重要抓手的情况下，由于缺少明确的法律规范支撑，社会资本进入市政、交通、水利、环保等基础设施和公用事业领域的进程仍然面临着众多规范性难题。“此次出台的管理办法可以看作是推进PPP模式的重要制度设计，从某种程度来讲，这是一个促进PPP模式发展的配套制度。”财政部财政科学研究所副所长白景明表示。

另一方面，从特许经营的价格或收费机制来看，会议指出，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。

从项目资金运行来看，会议指出，将允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等，以拓宽融资渠道。

“整体来看，此次出台的办法提供了较为明确的准入标准，同时规范了特许经营行为，有利于促进特许经营持续健康发展。”有业内人士指出。

该管理办法还指出，严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。

有关人士建议加快特许经营立法进程。缺少明确法律规范、合作前景难以预判，是让民营资本对特许经营和PPP模式望而却步的重要原因。此次出台的办法实际上只是一个过渡性的文件，建议进一步加快特许经营法的立法进程。