对我国闲置土地若干问题的研究与思考

编者按

我国闲置土地尤其是城镇闲置土地规模大、分布广。据国土资源部节约集约用地专项督察结果，全国2009年~2013年已供应的建设用地中，存在闲置土地13718宗、105.27万亩。另据2015年5月下旬~6月中旬国务院针对重大政策措施落实情况而开展的第二次大督查结果，截至2015年6月底，全国已处置闲置土地24.24万亩，占发现的闲置土地总量的23%，其中动工建设12.96万亩、收回10.28万亩、置换1万亩。

但是，政府相关部门在闲置土地的处置过程中发现，一些地方存在闲置土地原因认定不准、处置政策把握不准、上报数据不实等问题；部分地方政府在闲置土地处置中存在行政不作为、整改进展比较缓慢等问题。这些问题的存在影响了闲置土地的处置和盘活利用，也影响了中央稳增长政策的有效落实，需要切实加以解决。因此，对闲置土地的内涵、分类、产生原因及处置方法等进行系统研究，具有重要的现实指导意义。为此，本刊特刊发一组来自浙江大学土地与国家发展研究院对于闲置土地处置的研究报告，以期为加强我国闲置土地的管理和处置提供参考。

闲置土地的处置难点与治理路径

闲置土地的产生原因错综复杂，涉及行政、制度、价格、税收、市场、文化和规划等各方面的因素。在当前的制度环境下，我国对闲置土地的处理主要有以下几种方式：①征收土地闲置费；②延期开发；③政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；④政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；⑤土地使用者将土地使用权交还给政府，并取得适当的补偿；⑥依法收回闲置土地使用权。这些方法都可对已产生的闲置土地进行处理，但很多方法在管理部门具体实施时难以开展，造成现阶段土地闲置量大、处理难的问题。因此，应制定切实可行的政策，进行制度改革，从根源上预防闲置土地产生。

闲置土地的处置难点

边界认定难

现行《闲置土地处置办法》（以下简称《处置办法》）中，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3，或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。虽然该办法对闲置土地的内涵进行了界定，同时对“动工开发”、“已投资额、总投资额”的含义也进行了说明，但是，对条文中的动工开发日期难以确切认定，土地投资额度也难以准确计算，导致在实际操作中，如何准确地对闲置土地的边界进行认定，存在较大的难度。

标准执行难

《处置办法》规定，未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。这些处置标准虽然明确，但是在实际操作中也存在一些问题，一是无偿收回方式过于强硬，并且这种以行政手段为主的处置方式，与《物权法》的有关条款相悖。　根据《物权法》第一百四十八条的规定，收回国有土地使用权的补偿，分为两部分，一部分是该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，另一部分是退还相应的出让金。这直接导致在实际中，虽然未动工开发满两年的闲置土地屡见不鲜，但真正能无偿收回的却凤毛麟角。二是土地闲置费征缴标准过高。现行土地闲置费的征缴基数是“土地出让或者划拨价款”，是指出让或者划拨土地的总价款。土地出让价款不同于土地出让金，土地出让金一般只占土地出让价款的25%。按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费，征缴标准显然过高，很多企业无力承担，导致该项措施实施难度大。

责任认定难

一是对政府的责任认定难。《处置办法》第八条规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。同时，该办法第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。市、县政府及其国土资源主管部门在闲置土地处置过程中，存在既是“运动员”又是“裁判员”的嫌疑；同时，对于属政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，不是由上级政府或政府有关部门调查取证，而是由在闲置土地处置中一般处于弱势一方的国有建设用地使用权人提供说明材料，无疑增加了对闲置土地的政府责任的认定难度。

二是政企之间相互推诿责任。　《处置办法》规定，闲置土地认定的责任人是市、县国土资源主管部门。市、县国土资源主管部门对其调查发现的闲置土地，应当在法定期限内向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定通知书》。国有建设用地使用权人在收到《闲置土地认定通知书》后，认为其闲置土地属于政府及政府有关部门的原因导致的，可以向市、县国土资源主管部门提供说明材料，由市、县国土资源主管部门进行调查核实和认定。如果对政府与企业同时追责，就可能出现相互推诿责任的情况。

三是企业与村民联手，推卸土地闲置责任。部分企业为了延迟开工以待时机谋取更高利益，通过利益补偿或其他方式与村民合作，让村民故意找茬导致土地延迟动工，企图将闲置责任推给政府，最终造成闲置土地。

四是土地闲置的取证工作困难。在处理闲置土地时，国土管理部门内部各部门分工不明确，职责不清，在清查闲置土地时的调查、取证、公告等程序复杂，时间长，加上企业刻意隐瞒，导致闲置土地的取证工作十分困难，难以判定闲置土地，从而影响闲置土地的责任认定。

闲置土地的治理路径

远期治理路径：

一是提高土地闲置的政治成本。把闲置土地处置防控纳入行政考核指标体系，把在闲置土地问题上的相关治理成果，作为上级政府对下级政府土地资源管理的一个考核因素。尤其是对于国土资源部门的行政考核而言，应当把本地区内闲置土地的数量、规模、处理情况、效果等作为衡量处理闲置土地和进行土地资源管理能力的相关依据，从而加强政府对闲置土地的监督管理和重视程度。

二是强化土地闲置的法律责任。在履行好政府监督管理责任的同时，严格落实闲置土地的责任追究制度，对于因政府原因导致的土地闲置，应彻底追究土地资源管理部门甚至地方政府领导人的行政及法律责任。

三是削弱土地闲置的经济动因。转变“唯GDP论”的发展观念，引入和切实贯彻可持续发展战略，特别要防止地方政府为了招商引资和搞政绩工程而大量建设开发园区、工业区，造成部分土地闲置；适当调整分税制，增加地方政府财税分配比例，降低地方政府对土地财政的依赖程度。

中期治理路径：

一是完善用地审批制度，简化用地审批手续。一方面，建立独立的土地审批体系，逐步从项目审批程序中独立出来，降低项目的审批和运作对土地审批的压力。如果符合规划，审批只需要确认是否符合用地规模控制指标。如果不符合规划，若用地方能出示可以调整规划的文件，视为符合规划的情况，但要办理规划变更核准手续；若用地方不能出示可以调整规划的文件，视为不符合规划，建议另外申请用地，或者要求用地者申请规划调整许可后再申请审批。另一方面，将审批内容简化为用途管制审批和供地审批，并遵循“下放审批权限，简化审批程序”的思想，国务院主要负责国家批准的事关国计民生、国家安全的建设项目的农用地转用和土地征收审批，省级政府负责城市分批次农用地转用和土地征收以及除国务院审批外的单独选址项目的审批，市、县政府负责实施供地审批，供地方案不再报上级政府审批。

二是优化土地税收体系，促进闲置土地有效利用。目前对于闲置土地的经济惩罚措施主要是收取土地闲置费。从长远制度建设出发，应改费为税，不断完善不动产税制，建立起以税收为主的经济惩罚体系。在土地保有环节，通过合并土地使用税和房产税，从价征收不动产保有税，提高土地使用者的土地保有成本，促使土地使用者节约用地；对于闲置土地和大面积囤积土地的，可附加征收闲置土地特别保有税，提高保有税课税税额，抑制土地囤积，促使土地使用者转让土地使用权。在土地有偿转让环节，完善土地增值税，调节土地转让增值收益，降低土地投机的收益预期，抑制土地投机。

三是改革土地利用年度计划指标制度，强化规划的作用。土地利用年度计划指标制度是闲置土地产生的重要原因之一。建议改革土地利用年度计划指标制度，弱化土地利用年度计划指标的作用，强化土地利用规划在土地管理中的作用，凡是在规划划定的允许建设用地范围内，何时用，用多少，其权限下放给各级政府，在不违反规划的前提下，给地方政府较大的自由度，地方政府可以根据城市发展实际情况和建设用地的实际需求，决定用地的时机和规模，上级管理部门注重规划的实施监管，有利于更加充分有效地利用土地，预防闲置土地的产生。

近期治理路径：

一是引入“履约保证金”制度，有效预防土地闲置。现行闲置土地处置相对被动，虽然土地出让合同约定了开工违约须支付违约金，但在实际操作中可能会由于企业资金链断裂等原因，很难收取违约金。为预防闲置土地行为，建议引入“履约保证金”制度，明确出让土地在签订土地出让合同时，由出让方与受让方签订补充合同，明确用地单位须在支付土地出让价款的同时，按不低于地块出让价款一定比例（如20%）支付履约保证金，再根据开（竣）工、投资额度等履约情况分期返还。划拨土地在办理建设用地土地使用权登记前签订补充合同，支付履约保证金，促使用地单位严格履行出让合同条款，按合同约定开发利用土地。

二是加强政府相关部门之间的协同合作，减少造成土地闲置的政府因素。闲置土地的形成往往涉及多个政府部门，如规划修改调整、地质地貌不明、土地他项权利不清、水电路不通、拆迁不完全等原因，都会造成征地拆迁难度大，迟迟无法达到交付要求，无法及时供地，形成闲置土地；工业项目的立项审批、规划许可、环境影响评价等程序，所需时间长，增加了土地闲置的可能性。因此，需要加强发改、国土资源、经信、规划、建设、财政、商务、监察、环保、交通等多个部门之间的信息共享与协调合作，降低政府因素对造成土地闲置的影响。

三是完善土地批后监管制度。加快完善建设用地动态监测系统，在实现省、市、县、镇四级联网的同时，加快各相关业务单位、环节的联网；加快土地使用权证和地上建筑物产权证两个发证单位的联网；在此基础上，根据监测信息，实现对土地供地和开工、竣工等开发利用情况的全程监管。采取在合同约定动工前2个月发出开工提醒、违约告知、开展约谈等多种方式，做到早提醒、早发现、早处置，形成预防机制。对于在监测系统中发现的长期在多处拿地并蓄意囤地的开发商，建立开发商“黑名单”制度，全国联网共享，对其采取重点监视并通过强制手段限制其拿地开发，有效遏制开发商蓄意囤地的行为。

四是提高企业土地闲置的财务与信用成本。综合发挥金融手段的作用，增加土地闲置的成本。对于开发商自身原因造成的闲置，除了收回闲置土地，取消有严重闲置土地行为的企业在土地一级市场上投标的资格外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施，提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险。另外，国土资源部应联手银监会、证监会坚决贯彻执行“对于囤地企业不得发放贷款，不得上市、再融资”的指示，抬高信用成本，遏制上市房企的囤地行为。

五是在无偿收回前增加有偿收回处置方式。无偿收回作为一种对依法取得土地使用权的企业非常严厉的行政处罚手段，该手段不仅在现实中难以实施，而且其使用可能会产生一系列负面影响，包括损坏投资环境、打击土地市场、影响地方财政、拖累经济发展、增加处置成本等方面。建议增加有偿收回方式，而将无偿收回作为闲置土地处置的重要威慑方式。具体可将闲置土地先行收回再重新出让，按出让纯收益一定比例作为对原土地持有人的补偿，补偿部分不应超过土地重新出让所得净收益的50%，且可规定闲置时间越长，返还的比例就越低。

处置实施难

目前，土地闲置的大量出现。一方面，破坏土地市场秩序，导致土地低效利用和资源浪费，加剧人地矛盾，同时对国民经济也存在很大的负面影响，大量闲置土地造成政府控制的可供土地不足，在一定程度上干预了土地市场和房地产市场的正常运行，同时削弱政府调控经济发展的能力；另一方面，诱发投机炒作，特别是以囤积居奇、谋取暴利为目的而形成的“闲置土地”，则其后果更严重，它将人为地推动地价、房价攀高，滋生房地产泡沫，进而诱发泡沫经济甚至金融危机，给国民经济运行带来潜在隐患。如果对闲置土地视而不见，不予处置，显然不行。但是，如果严格按照《处置办法》规定，大面积处置闲置土地，无论是征缴25%的土地闲置费，还是无偿收回土地，都可能会使这些土地的使用权人面临破产倒闭的风险，从而对社会经济发展造成一定的负面影响；况且，许多闲置土地的形成，本身就是在市场经济不确定性背景下产生的，强行处置利用，可能会产生更多的负面效应。

闲置土地的形成原因与类型划分

如何更好地掌握并利用闲置土地，成为解决我国土地供需矛盾的一个重要方面。梳理闲置土地现状，探讨闲置土地的形成原因，对其类型进行具体划分很有必要。

闲置土地的现状分析

1.从土地督察和审计数据看闲置土地现状

2014年，节约集约用地专项土地督察发现，全国批而未供土地达1300多万亩，闲置土地105万亩；2015年7月，审计署对29个省份、29个中央部门和7个中央企业落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施情况进行了跟踪审计，发现一些地方和部门在清理盘活闲置土地方面力度不够，22个省及2个部门存在土地闲置问题，涉及闲置土地3.6万公顷。审计发现，截至6月底，北京、天津、河北、安徽、江西、湖北和福建7个省闲置土地总面积3.6万公顷，其中安徽省闲置土地面积最大，为1.66万公顷。为此，2015年7月8日国务院常务会议指出，对闲置土地处置不力的收回年度新增建设用地指标。

2.从土地利用现状变更调查数据看闲置土地现状

2009年全国第二次土地调查汇总数据显示，我国城镇空闲地面积为40.90万公顷（2013年已经降为31.81万公顷），占全国城镇土地总面积的5.63%，相当于全国城镇仓储用地面积的2.4倍、商服用地面积的90%、约为全国城镇工业用地面积的1/4。尽管这里所指的空闲地的内涵与闲置土地的内涵不完全一致，但从一个侧面表明，我国城镇闲置土地的规模相当可观。城镇空闲地的规模超过除山东、广东、江苏三省以外，全国其他任一省份城镇土地的总面积；甚至超出河南省城镇土地总面积5%，是上海和北京城镇土地总面积之和的1.2倍。如果以人均城镇建设用地100平方米计算，则可满足超过4000万城镇人口的建设用地需要，或者可以建设100万人口的特大城市40座，或者50万人口的大城市81座。

我国城市的空闲地面积为17.18万公顷，建制镇的空闲地面积为23.72万公顷，两者基本上为“四六开”。城市空闲地面积占全国城市土地总面积的4.86%，比上海和北京城市土地总面积之和还多1万公顷。建制镇空闲地面积占全国建制镇土地总面积的6.36%，与四川和重庆建制镇的土地总面积相当。

闲置土地内涵的完善

2012年经国土资源部修订通过的《闲置土地处置办法》所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。这一内涵界定存在一定的缺陷，主要表现为：

1.现行闲置土地的认定只关注批而未用的土地。单从土地使用权人的行为出发进行认定，没有定义由于政府行为导致的没有利用或利用不充分的土地，如各级土地储备中心、各类政府土地投融资平台所拥有的部分土地，也没有包含批而未供的土地，考虑的情况比较单一。

2.现行闲置土地的认定只关注土地本身的利用状况。只有当土地未被利用或未被充分利用时才被定义为闲置土地，而缺少对于土地上附着物利用状况的关注，当土地上的附着物未得到实际利用时，也应考虑将土地认定为闲置土地。

通过对于现行闲置土地认定缺陷的分析可以发现，城镇闲置土地的内涵应该有广义和狭义之分。现行《闲置土地处置办法》中对于闲置土地的认定相对狭义，即闲置土地是指在土地使用者依法取得土地使用权后，超过规定期限未开发利用或开发利用不够充分的土地。而广义的闲置土地内涵应该是指在较长的一段时间内空闲、搁置不用或没有得到实际利用的土地。因此，建议适当扩宽对于闲置土地的认定范围，其内涵应具体包括两个方面：

1.没有被利用或没有得到实际利用的土地。闲置土地的本质是土地没有被利用或没有得到实际利用，政府储备用地中未供应的土地和开发商手中囤积的土地，都应该被认定为没有被利用的闲置土地。此外，没有得到实际利用的构筑物所压占的土地也应该属于闲置土地。具体可包括：由拆迁过度造成的抛荒土地，已无人居住、年久失修的破败房屋，停工待料的烂尾楼，拆迁未完成的危旧房等一切没有被实际利用的土地形态。

２.具有一定的闲置时间。被认定为闲置的土地应该有一定的闲置时间。认定批而未用土地的闲置时间可参照现行《闲置土地处置办法》中的规定，国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地应认定为闲置土地，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3，或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地也应认定为闲置土地。然而，对于已经动工建设但缓慢施工延长开发时间的情况，建议以竣工时间来认定土地是否闲置。此外，建议将闲置了一定时间的批而未供的土地也认定为闲置土地，土地上附着物空闲或没有得到充分利用、达到一定时限的土地也应认定为闲置土地。

闲置土地的形成原因

闲置土地的形成原因复杂多样，归纳起来，可分为宏观层面的背景原因、中观层面的制度原因和微观层面的管理原因。

宏观背景原因

现行政绩考核机制对土地招商功能过分依赖。地方政府发展观和政绩考核制度存在的缺陷，使土地盲目出让且粗放利用。在“以GDP为纲”的发展观及现行行政考核体制下，政绩工程频出，地方政府不顾出让土地的实际状况，以土地作为承诺进行招商引资，以期推动本区域经济发展，从而掀起了大范围的“圈地热”。事实上，政府划给投资商的土地，很大一部分并不具备直接使用的条件；从投资商的角度讲，在地圈得越大越好的心态影响下，直接造成了很多地方开发区、工业园区的大面积荒芜，成为当前土地闲置的直接原因之一。

现行地方发展模式对土地要素供给过度依赖。我国现行经济发展属于独特的以“地”谋发展模式，地方政府对土地财政产生路径依赖，在巨大利益的诱使下，形成了极强的卖地冲动，进而导致一些开发条件不成熟、规划设计不完善的土地出让给了开发商。开发商拿地之后，由于相关规划不健全，土地开发条件和基础不完备，无法达到开发所要求的适用政策和规划内容，开发商只能被动闲置土地。除此之外，政府自身为了充分获取土地增值收益，都纷纷成立了土地储备中心收储土地，而其中部分土地未能即时出让，也在一定程度上造成了闲置。

中观制度原因

现行土地税制存在不足。目前我国已经初步形成对不动产取得、保有、交易等环节课税的不动产税收体系，但现行土地税制仍不完善，主要表现为：一是取得和保有环节的征税主要采取从量课征，税收弹性不足，在不动产课税中的主体地位日益下降；二是土地流转环节的整体税率过高、比重过低，抑制了不动产的正常交易和流转，也未能有效发挥打击土地投机、改进不动产市场效率的作用。

现行土地审批制度存在不足。现行的土地审批制度不适应国家宏观调控、严格控制新增建设用地规模的需要；不适应中央地方合理划分事权，提高行政管理效率的需要，存在审批环节多、审查事项重复、审批周期长、监管不到位等问题。归纳起来，其不足主要表现为：一是土地审批失去了制约建设用地扩张的作用。一般而言，只要有项目，甚至是只要有项目意向，建设用地申请基本都会获得批准，审批的完全否决率非常低。二是审批权限过度集中，责任不清。目前土地审批原则上是以项目大小、项目级别、类型等设定审批部门，而不是根据土地审批内容及事权管理归属设定。各级管理部门之间既缺乏相互的控制，责任也不清晰。三是审批工作主要集中在中央和省级土地管理部门，市县的主要工作是办理供地手续，审批集中、审核内容繁多、审批效率较低。

现行土地利用年度计划指标制度存在不足。我国现阶段土地利用管理的基本特征是“规划”与“计划”并举，“规划”侧重于空间，“计划”偏重于数量。土地利用计划指标按年度逐级下达，且该指标必须当年用完，未用完的用地指标不能结转到下一年度，一些地方政府为了不“浪费”当年下达的土地利用年度计划指标，即使没有真实的用地需求，也会想尽办法，将用地指标在当年用完。这样容易导致一些地方政府过度出让土地，很多土地无法按期开发，以致成为闲置土地。

现行土地储备制度存在不足。城市土地储备在实际操作过程中，偏离了其加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力的目标。近年来很多城市的年度土地储备计划开始以新增建设用地储备为主，已有储备土地中新增建设用地比例不断增加，大多数在50%以上，有的甚至超过80%，土地储备异化为地方政府谋取自身利益最大化的手段，过量储备土地而形成闲置土地，并引起土地投机行为的增加。

微观管理原因

土地供应前期准备欠充分。尽管国土资源部门三令五申强调“净地”出让，要求按照严格的净地条件，必须拆迁到位、土地平整完毕且完成围墙砌筑工作，项目方案所需水、电、路配套悉数到位。但具体执行中会遇到困难，具体表现为：一是对于诸如水、电等建设条件论证工作，国土资源部门无专业力量去组织实施论证；二是在涉及新城建设等成片区域开发过程中，道路等基础设施的同步建设存在不确定性，政府工程施工与地块开发施工存在协调方面的矛盾；三是“净地”为地方政府增加额外经济负担。

建设用地批后监管力度有待加强。我国目前在建设用地管理过程中仍然存在着“重土地审批、轻批后监管”的现象。建设用地批后监管涉及国土资源、发改、规划建设等职能部门，政府和相关职能部门受现行建设用地审批方式和职能分工的影响，容易出现沟通协调不畅，缺少协同机制，难以形成合力的现象。政府往往把主要精力放在了项目用地的审批上，注重对非法占地行为进行查处，对建设用地批后监管工作重视程度不够，忽视对取得了土地使用权的“合法”土地的用地过程进行全程动态跟踪管理，造成建设用地监管措施的实施效果不理想，给闲置土地的形成留下了空间。

闲置土地理论研究需要深化。现阶段国土资源部门对闲置土地的理论研究不多，相关研究有待进一步深化，为闲置土地的有效处置提供理论支持，主要包括：一是土地闲置费收取标准过高，当前规定按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费，费用过高，很多企业无力承担，应该经过深入研究分析，得出合理的收取标准。二是闲置土地收回方式过硬。现阶段闲置土地处理方式之一是未动工开发满两年的无偿收回，从《物权法》的角度来看，这种以行政手段为主的收回方式强硬，未必合理，是否可以结合有偿收回、征税、收取闲置费等方式处理，有待深入研究。三是闲置土地内涵界定不明。目前闲置土地含义中规定的“动工开发日期”难以确定，土地投资额度也难以计算，增加了实际操作中认定闲置土地的难度，需要深入研究。

闲置土地的类型划分

现今我国对闲置土地的类型缺少统一的划分标准。笔者从责任主体、闲置动机、规划用途以及闲置时间等角度对其进行了一个初步分类。

根据造成土地闲置的责任主体分类

根据造成土地闲置的主体不同，可以将闲置土地分为政府闲置土地和非政府闲置土地。政府闲置土地是指由于政府原因导致的闲置土地，如拆迁未能按时完成，导致不能按时将已出让的土地交到受让者手中，或者由于审批过程太长，导致原本有意向要地的企业觉得良机已过，不再购买政府已批准的土地等等。非政府闲置土地是指由于个人或法人等非政府单位和个人的主客观原因导致的闲置土地。

根据造成土地闲置的动机分类

根据造成土地闲置的动机不同，可以分为主观闲置土地与客观闲置土地。主观闲置土地是指由于责任主体主观因素而造成的闲置土地，比如政府为了谋取利益囤积土地或过度储备土地而产生的闲置土地，企业为了获取更高的利益而蓄意囤地、伺机开发，或待价而沽而产生的闲置土地；客观闲置土地主要是由于客观因素而产生的闲置土地，比如政府出让毛地时，由于拆迁补偿问题、地质地貌不清、产权不清以及他项权利不清等原因导致拆迁困难，土地迟迟无法动工开发，造成的闲置土地。

根据闲置土地的规划用途分类

根据闲置土地规划用途的不同，可以分为闲置住宅用地、闲置工业用地和闲置商业用地。规划用途不同，造成土地闲置的形成原因可能也会存在差异，比如闲置住宅用地，其形成的原因大多是房地产开发商囤积土地，等待开发时机，或者是房地产开发商希望通过囤地，待土地升值后，在土地二级市场进行转让，获取较高增值利润。闲置工业用地，则主要是由于经济形势发生变化，工业行业不景气，往往容易造成企业倒闭、工厂废弃等情况，导致闲置土地形成。

根据土地的闲置时间分类

根据土地闲置的时间不同，可以分为未动工开发满一年的闲置土地和未动工开发满两年的闲置土地。闲置时间不同，其处置方式也会不同，未动工开发满一年的闲置土地，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满两年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门无偿收回国有建设用地使用权。

根据政府土地供应行为状态分类

根据政府土地供应行为状态可以分为批而未征闲置土地、批而未供闲置土地和供而未用闲置土地。批而未征闲置土地是指农用地或其他用地完成转用手续，已经被审批，可以被开发为其他用地，但是由于某些原因导致部分或全部土地未被征用且处于抛荒状态的土地。批而未供闲置土地是指由于土地供应的审批手续尚在办理中、土地未完成拆迁、规划调整造成土地供应计划变更或预期用地者发生变化等原因导致土地未能供给土地使用者而产生的未被利用的土地。供而未用闲置土地的责任主要在于土地使用者一方，主要有开发商囤积土地待价而建、开发资金不足、项目规划设计变更和旧城改造拆迁困难等原因而产生的未被利用的土地。

闲置土地的责任认定与分类处置

闲置土地的责任认定

闲置土地的政府责任认定

闲置土地的政府责任认定工作应由上一级国土资源管理部门承担，下级人民政府及其国土资源管理部门要协助上级部门，负责提供完备的土地审批信息和批后土地使用情况的相关基础信息。

因出现下列情形而导致土地闲置的，其责任应认定为政府及其相关部门：1.因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；2.因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；3.因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；4.因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；5.因军事管制、文物保护、管线施工等无法动工开发的；6.对出让后的土地疏于管理，对于未按时动工的土地监管力度不够造成的土地闲置；7.政府、政府有关部门的其他行为。

闲置土地的土地使用权人责任认定

闲置土地的土地使用权人责任认定工作应由本级国土资源管理部门承担，土地使用权人要协助国土资源管理部门，提供详细的动工日期、开发进度、投资额度等资料。

因出现下列情形而导致土地闲置的，其责任应认定为土地使用权人：1.国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地；2.已动工开发但投资额不足总投资额的25%，或者已动工面积不足应动工面积1/3，中止建设满一年的国有建设用地。

闲置土地的其他责任认定

闲置土地的其他责任应视情而定。一是政府过度招商引资，纵容、默许开发商囤地，甚至违规为开发商囤地创造条件的，其土地闲置责任认定为政府。包括：①违规为企业供地。一些地方政府为了吸引投资，违规为拖欠土地出让金的用地单位发放土地使用证；②“以土地换项目”。即政府给企业一块地用于经营性开发，作为回报，企业为政府完成某些工程项目建设；③“以租代征”。不需要办理用地审批手续，可绕过农用地转用计划指标限制，快速投入项目建设，但却容易导致村民上访，影响施工，进而出现土地闲置；④开发商与地方政府的投资公司合谋囤地。一般政府的投资公司拥有超过50%的股份，项目运作由开发商负责，但只需要承担部分资本金，后续资金由政府与银行对接，以财政“兜底”；⑤违规延期。一些地方政府为了完成年度土地出让收入任务，与开发商合作，促使开发商拿地，但当开发商蓄意囤地超过闲置土地认定期限时，政府帮助开发商进行违规延期，纵容开发商囤地行为，造成土地闲置。

二是土地拆迁整理不完全但不影响动工，土地使用权人借故延迟动工的，其土地闲置责任认定为土地使用权人。当政府进行毛地出让时，由于拆迁困难等因素的影响，无法完全完成土地整理工作，但并不影响土地动工开发，而一些企业为了获取更高的利益而囤地，并以此为借口拖延动工时间，造成土地闲置。

三是土地使用权人与村民联手，推卸闲置责任的，其土地闲置责任认定为土地使用权人。部分企业为了谋取土地的增值溢价，通过利益输送等方式与村民联手合作，让村民故意找茬导致土地延迟动工，并企图将闲置责任推给政府相关部门，最终造成土地闲置。

闲置土地的分类处置

处置原则

认“地”与认“人”相结合。如果只认“地”不认“人”，就可能会出现不同责任人之间相互推诿责任的情况。同时也要认识到，闲置土地的处置，不是简单地处理几个责任人就能解决问题。

处置与警示相结合。闲置土地的处置是一种事后补救行为，其目的不是，也不应该是闲置土地处置本身，比处置更重要的应该是通过处置，给潜在的闲置土地以警示。

刚性与弹性相结合。闲置土地量大面广，可以说每一宗闲置土地都构成一个个案，因此，在处置中难以一刀切，需要遵循在基本原则不能破坏的刚性前提下，进行弹性的处理。

重点与一般相结合。对各地出现的典型的闲置土地，如恶意囤地、闲置时间长、闲置面积大、社会影响或示范效应大的闲置土地，进行重点关注与督办，而对一般的闲置土地，按正常程序，完成处置整改即可。

处置对象

责任人员。①政府行政部门：实践表明，绝大多数的闲置土地都与政府行政部门或多或少存在直接的或间接的关系。即使是因土地使用权人直接导致土地闲置，政府行政部门也存在领导或监管不力的问题。因此，政府行政部门是土地闲置的第一责任人。②政府主管部门：是大多数闲置土地的直接责任人。其责任来源主要包括两个方面，一是未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件；二是土地出让或划拨后，对土地的过程监管不力。③土地使用权人：土地使用权人是大多数闲置土地的直接责任人与获益对象，其责任来源主要包括两个方面，一是主观故意导致土地闲置，大规模囤地，坐地起价，待价而沽；二是因宏观经济形势的不可预见性等客观原因导致土地闲置。④其他利益主体：其他利益主体主要包括两部分，一是政府相关部门，如城建、规划、文物等部门；二是部分村民，如一些地方村级留用地的安排不到位，村民阻扰已经出让的、原属于该村集体的土地的正常动工建设，也有一些地方的村民，希望承担回填土等工程项目，但项目业主不同意，出现村民闹事，阻扰土地的正常施工利用。

闲置土地。《闲置土地处置办法》规定的“闲置土地”，包括两种情形：一是国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地；二是已动工开发但投资额不足总投资额的25%或者已动工面积不足应动工面积1/3，中止建设满一年的国有建设用地。

处置方式

责任人员。①政府行政部门：对于因过度招商引资等过度作为造成的土地闲置，为完成土地出让收入计划指标而诱使企业买入土地等乱作为造成的土地闲置，应追究相关部门领导责任。如果查处过程中，发现存在利益交易行为而导致的土地闲置，应追究相关部门法律责任。②政府主管部门：对于未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；处置土地上相关群众信访事项不力、村级留用地安排不到位等原因而导致无法动工开发的；对建设用地批后监管不力而导致的土地闲置等不作为行为，应追究相关主管部门领导责任。如果查处过程中，发现存在利益交易行为而导致的土地闲置，应追究相关部门法律责任。③土地使用权人：对不依《闲置土地处置办法》规定的国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期投资动工开发的，按该办法的规定追究土地使用权人的责任；对与村民或政府部门、工作人员等利益相关人串通，寻找各种理由故意延迟开工的，应追究土地使用权人的责任。如果查处过程中，发现存在利益交易行为而导致的土地闲置，应追究相关部门法律责任。④其他利益主体：对于因规划调整、文物保护、管线铺设等原因，而未与国土主管部门沟通协调而造成的土地闲置，应追究相关部门领导责任。对于土地征收已经完成、安置补偿已经落实到位而出现的村民阻工造成的土地闲置，应追究相关村民的责任。对于部分存在主观故意，配合土地使用权人获取土地闲置依据的村民，也应追究责任。

闲置土地。 ①消除障碍动工一批。对属于征地拆迁未完成、配套设施不完善、审批迟缓等原因导致无法进场施工造成土地闲置的，当地政府要通过尽快完成征地拆迁、加快配套设施建设、加快审批速度等措施，限期消除无法进场施工的因素，推进项目尽快开工。对属于土地用途或者规划条件不符现行规划要求造成土地闲置的，应通过调整土地用途或者规划条件的方式，按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款，重新办理用地手续，加快项目动工开发。②帮扶解困开发一批。对于因资金不足而无法按期正常动工的闲置土地，应根据企业实际困难，协助企业寻找合作单位，解决融资问题，用好城镇低效用地再开发政策，推动项目落地和开发建设。③异地置换盘活一批。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成土地闲置的，可以通过为土地使用权人置换其他价值相当、用途相同的土地进行开发建设。④采取措施收回一批。对属于政府或者政府有关部门的行为导致动工开发延迟或者投资、建设迟缓造成土地闲置，且土地使用权人不愿意继续开发的，可通过协议方式，有偿收回土地使用权。对属于企业自身原因造成未动工开发满两年的，报经有批准权的人民政府批准后，向土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权。⑤落实收费处置一批。因企业自身原因造成未动工开发满一年的，报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费，并督促土地使用权人尽快动工开发。⑥因地制宜处理一批。一年内能处置到位且土地使用权人愿意继续开发的，可签订补充协议重新约定开竣工时间；两年内能处置到位且土地使用权人愿意继续开发的，采取安排临时使用、签订补充协议重新约定开竣工时间等方式处置。

处置程序

调查取证。发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在30日内开展调查核实，向土地使用权人发出《闲置土地调查通知书》，并通过询问、现场勘测、查阅资料等方式进行调查。

认定告知。经调查核实，构成闲置土地的，向土地使用权人下达《闲置土地认定书》，并向社会公开相关信息。属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，公开闲置原因，并书面告知政府或者政府有关部门。

拟定方案下发决定。对属于政府或者政府有关部门的行为造成土地闲置的，经与土地使用权人协商一致，拟订处置方案，报经本级人民政府批准后实施。对于其他原因造成土地闲置的，报经有批准权的人民政府批准后，下发征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定书。下发决定书前，应当书面告知土地使用权人有申请听证的权利。土地使用权人要求举行听证的，依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

收回利用。对依法收回的闲置土地，可以采取重新供地、纳入政府储备、恢复耕种等方式加以利用。

（作者供职于浙江大学土地管理系、浙江大学土地与国家发展研究院）