破解金融支农困局亟需财政科学引导

      什么样的财政引导金融支农政策才会有效

      财政引导金融支农是政府直接投资、政府购买、直接对生产者或消费者补贴等诸多财政支农方式之一。那么什么条件下采取财政引导金融支农的政策而不是其他方式效果更佳？

      由于财政引导金融支农实际上是通过财政政策工具的引导来增加农村金融供给，研究供给就不能脱离对需求的考察，结合金融资本特点和金融机构基本经营原则来分析农村金融需求，对于分析如何有效撬动金融支农更有意义。

      金融资本是经过金融机构运作的社会资本，其本质是社会资本的一部分，核心特点也是追求利润，只不过表现为利息、保费收入、担保费等利润形式。因此，其投资决策同样是在综合权衡利润和风险的情况下做出。金融机构作为市场竞争主体必然遵循效益性和安全性原则。效益性即金融机构在经营活动中力争以最小的成本费用换取最大的经营成果，做到“有利可图”；安全性即通过管理风险来避免各种不确定因素，确保机构稳健运营。

      在此基础上，农村金融需求可以分为以下四类：一是既满足金融机构盈利性原则、又满足金融机构风险可控性原则的农村金融需求，为“农村有效金融需求”；二是满足金融机构风险可控原则但不具备盈利性的农村金融需求，或者满足金融机构盈利性要求但无法有效掌控风险的农村金融需求，为“农村准有效金融需求”；三是既不具备盈利性又不具备风险可控性的农村金融需求，为“农村无效金融需求”。

      可以看出，目前我国大量农村金融需求，由于缺乏盈利空间、缺少可抵押质押物，实际上都是一种“无效金融需求”或“准有效金融需求”，能够既满足盈利性又满足风险可控性的“有效金融需求”很少，这也是金融机构“离农脱农”的根本原因。而农村有效金融需求完全符合金融机构特别是商业性金融的介入条件，无需财政引导；农村无效金融需求，以及两种农村准有效金融需求，具有财政引导金融支农的政策空间和可能性，但是政策是否有效率、是否可行，还需考虑财政政策成本与经济社会效益关系。当政策成本小于政策效益时，政策才是可行和有效的，反之是不可行和无效的。

      财政引导金融支农政策的成本包括以下三个方面：首先是资金成本，财政的引导和支持是有资金额度限制的，不能不计成本；其次是制度成本，财政引导不能干预和破坏市场机制作用，应该使金融机构在利润和风险权衡下做出自愿性支农选择，避免因财政引导的缺位或过度导致对金融机构行为的扭曲；最后是效率成本，即财政引导金融支农政策应该比其他财政支农方式更有效率，否则就应该采用其他财政支农方式和政策。

      既符合上述“可以引导”又符合“应该引导”的条件，即为财政引导金融支农政策有效边界。在政策有效边界范围内，针对金融支农中存在的问题，有针对性地采取财政措施才是最有效率的。而对于不符合条件的金融需求及仅仅是一种资金需要，则适合采取财政引导金融支农之外的其他财政支持方式。

      财政引导金融支农的政策力度应该多大

      在确定采取财政引导金融支农政策有效的范围内，财政该以多大力度引导呢？这里包括两个层面：

      首先是财政引导金融进入农业领域的政策力度。金融资本进入农业领域的必备条件是农业领域有盈利空间，而且农业领域投资回报率能够达到或超过至少不低于其他产业平均利润率。因此财政引导金融资本进入农业领域的力度应该是：在综合权衡利润和风险、综合考量财政政策的成本与收益的基础上，财政引导的政策力度可以弥补农业领域投资回报率与二三产业平均利润率之间的差距。

      其次是财政引导金融进入农业项目的政策力度。当农业项目的收入加上财政支持后能够大于农业项目的支出时，金融资本才愿意进入。因此，财政引导金融资本进入农业项目的力度应该是：在综合权衡利润和风险、综合考量财政政策的成本与收益的基础上，财政引导的政策力度可以弥补农业项目收入和支出之间的差距。其中，“农业项目收入”既包括收费产生的收入，也包括利用农业项目衍生价值带来收入（例如水库建成后可以在水面通过开发旅游项目获得衍生价值收入）。“农业项目支出”包括资金支出，也包括因承担风险而产生的风险损失，可以用风险损失率来衡量。“财政支持”既包括资金上的支持，也包括相关制度建设所发挥降低金融机构风险、增加利润的作用，即风险和利润相抵之后的支持力度。

      怎样用好财政引导金融支农的政策工具

      常见的财政引导金融支农“杠杆性”政策工具主要包括财政补贴、财政贴息和风险补偿金等。

      财政补贴指根据政府意图和政策需要，在一定时期对特定对象给予的补偿。可以改变相对价格结构从而改变资源配置结构，因此具有较强激励作用。例如农业保险保费补贴。但实践中也存在保险机构不够积极、农户不够主动的问题。因此，建议运用财政补贴政策时必须充分考虑市场机制作用，避免脱离市场需求和扭曲市场机制造成的政策失效。

      财政贴息即政府代企业或个人支付部分或全部贷款利息，实质是向企业或个人的成本价格提供补贴。例如农户小额贷款贴息。降低了农户贷款成本，使财政资金产生明显乘数作用，引入金融监管从而利用市场机制有效地运作资金。但一些地区存在贴息比率过高导致财政不堪重负以及不利于农民风险意识培养等问题。因此，建议应注意贴息额度与贴息期限要控制在当年和今后几年财力承受能力的范围之内，并注重与其他政策合理配合，弥补单独运用一种政策时的缺陷和不足。

      风险补偿金指对投资人因承担投资风险而超过货币时间价值的部分给予的额外报酬，用以激励投资人积极性。补偿方式有增量补偿、损失补偿和新增客户补偿。例如对符合条件的新型农村金融机构定向费用补贴政策、对符合条件的县域金融机构涉农贷款增量奖励。实践中虽然风险补偿很大程度上发挥了弥补风险损失的作用，但金融机构更看重的是切实降低农业贷款经营风险。因此，建议建立一个完整准确的数据库来为风险补偿金提供科学决策指导的基础上，加强与其他政策措施协调配合，才能切实发挥风险补偿金应有的作用。

      （作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所）