简政放权激发市场活力与社会创造力

　　过去三十多年的实践表明，改革开放是解放和发展生产力的必由之路，是我国经济实现持续高速增长的根本源泉。在全球经济增速趋缓、国内经济面临转型升级压力的重要时刻，党的十八届三中全会制定了全面深化改革的蓝图，提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。过去三年，国务院将“简政放权、放管结合、优化服务”作为推动政府职能转变、处理好政府与市场关系的“先手棋”、“突破口”，紧紧抓住传统的政府管理模式对微观市场主体行政干预过多的突出矛盾，针对人民群众投资创业的市场准入环节多、期限长、成本高等问题，从商事制度改革入手，自我革命，还权于企业，还权于市场，激发亿万群众的创造力和市场经济的内在活力，为经济发展注入了新的动力。此项改革已经棋至中盘，总体布局基本成型，“简政放权”获得重要突破，“放管结合”和“优化服务”也取得显著成绩。但改革丝毫不能松懈，未来在继续深化“简政放权”同时，还需进一步加大“放管结合”和“优化服务”的力度。

　　 一、简政放权，就是要为企业松绑，为市场添力，让广大人民群众创造财富的积极性竞相迸发，让一切生产要素得到充分利用

　　简政放权改革正在向纵深推进。三年来，国务院部门共取消或下放行政审批事项800多项，取消或下放比例近半，并全部取消了非行政许可审批事项。商事制度改革取得重大突破，企业注册资本由实缴制改为认缴制，企业登记“三证合一、一照一码”实现全覆盖，“先照后证”改革深入推进，前置审批事项仅保留39项。企业最关心的投资审批核准事项大幅减少，中央层面累计减少76%，核准企业投资项目由2013年的248个减少到2015年的62个，95%以上的外商投资项目和98%以上的境外投资项目，都改为了网上备案管理。资质资格许可认定、中介服务和行政事业性收费得以清理规范，全国共取消272项职业资格认定和70%依附于审批的中介服务事项，148家全国性行业协会商会与行政机关脱钩。中央层面取消、停征、减免427项行政事业性收费和政府性基金，各地也都取消、减免了一大批本地区设立的收费项目。中央在大力减少行政审批事项和非行政许可审批事项和取消各种不合理收费的同时，更加重视简政放权改革的顶层设计和系统推进。2015年年初，中央要求地方各级政府建立权责清单制度，到2015年年底清单式管理架构初步确立，全国31个省份已全部公布了省级政府部门权力清单，24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单，4个省份正在开展市场准入负面清单试点。2015年5月国务院制定了转变政府职能工作方案，统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域的简政放权改革，简政放权工作进入全面深化阶段。

　　简政放权改革有力地解放和发展了生产力，激发了市场活力和社会创造力。新增市场主体快速增长，2015年1—11月，全国新登记市场主体1321.5万户，比上年同期增长14%，其中企业389.5万户，增长19%，平均每天新登记企业1.17万户。新增就业高位稳定，尽管经济增速放缓，但城镇新增就业连续三年保持在1300万人以上，商事制度改革以来的两年中，全国个体私营企业从业人员增加6220万人，占全部个体私营企业从业人员总数的22%。企业负担显著降低，仅中央层面取消行政事业性收费一项，每年就可减轻企业和个人负担近千亿元。企业交易成本大幅减少，如国家外汇管理局取消所有与跨境担保相关的事前审批，可为相关企业节约财务费用约2个百分点。企业营商环境大幅改善，世界银行《2016年营商环境报告》显示，在189个经济体中，中国营商环境排名第84位，比2013年第96位上升了12位。

　　简政放权改革虽成效显著，但仍有较大空间，需要继续推进。一是加强已出台的简政放权措施落实到位，下放的事项要接得住、接得好，取消的事项要彻底取消，不能搞变通、走过场，同时要着力解决改革中出现的新旧不配套的问题，做好上下左右之间的衔接工作；二是进一步解决行政审批和许可事项依然过多的问题，譬如“先照后证”改革后，企业办照容易了，但办证仍然麻烦，后置审批事项多、环节多、重复审批多、限制过多过严的情况仍然存在；三是深化中介服务机构的市场化改革，加快行业协会商会与行政机关脱钩，取消行政审批中指定中介服务机构，引入市场化的竞争机制，同时要强化涉企收费目录清单的规范化透明化，重点清理隐形收费、搭车收费；四是积极推进权责清单制度，理清政府与市场、社会的权责关系，国务院部门要加快建立权责清单并开展试点，各地尚未建立权责清单的要尽快建立，已建立的要加快实施，并在实践中不断完善，鼓励有条件的地区先行出台比国家要求更高的负面清单。

　　 二、放管结合，就是要放而不乱、活而有序，避免“劣币驱逐良币”，为经济转型发展、提质增效保驾护航

　　“放”和“管”是激发市场活力的两大动力，缺一不可。长期以来，我们形成了“重资格轻管理”、“重审批轻过程”的监管思维，部门间监管职能交叉和监管真空并存，政府干预过多和监管不到位并存，检查太多、随意性太大与搞形式、走过场并存，难以满足商事制度等改革后“宽进严管”的要求。三年来，伴随着简政放权改革的深入推进，党中央国务院坚持放管结合的原则，积极创新政府管理，加强事中事后监管，着力为各类市场主体营造一个公平竞争的发展环境。首先是明确监管改革方向，十八届三中全会提出“实行统一的市场监管”，十八届四中全会进一步要求“深化行政执法体制改革”。其次是加强市场监管的顶层设计，出台了市场监管改革33条，从强化市场行为监管、夯实监管信用基础、改进市场监管执法、改革监管执法体制、健全社会监督机制、完善监管执法保障等各个方面明确改革任务，分解到各个部门，分类分项稳步推进。三是根据当前监管中的难点、焦点问题及时推出应对措施，如针对餐饮服务行业食品监管难的问题，国务院于今年1月起将饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座4类餐饮服务公共场所的卫生许可证和食品经营许可证进行整合，由食品药品监管部门一家许可、统一监管；针对“先照后证”改革后出现的监管真空和监管扯皮，及时出台了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，明确了“照”和“证”衔接过程中部门的监管职责。四是推进多渠道、多层次的信用体系建设，为未来全面推行信用监管夯实基础。

　　放管结合改革切实转变了政府职能。目前，从中央到地方，“重资格、轻监管”的传统思维正在破除，监管重心正在由事前向事中事后转移。部门间协同监管机制逐步建立，如工商部门严格履行对同级相关审批部门的“双告知”职责，实现了工商登记和审批监管的有序衔接。监管方式方法不断创新，一些地方开始推行以信用监督管理为手段，随机抽查、重点检查、专项检查和在线监测相结合的日常监管新模式；一些领域积极探索符合专业特性的监管制度，如海南省在食品药品监管领域试行“法人承诺制”审批改革，落实企业作为“第一责任人”的主体责任，并将更多时间和精力转移到事后核查和监管工作中，达到了“审批事项快准入、事后监管不放松”的效果。多地探索监管体制改革，试行大市场监管模式，目前已有天津、浙江、安徽、深圳等地，整合工商、质监、食药部门为统一的市场监管部门。

　　下一步改革要更加重视市场监管能力不足的问题，避免市场监管成为改革的瓶颈。监管能力不足导致一些地方和部门不敢放权，成为制约简政放权的重要因素。深圳、佛山等地之所以简政放权走在全国前列，监管能力建设是根本基础。首先要结合简政放权调整部门结构，将行政资源从事前审批环节转向事中事后监管环节。二是加强部门协调，尽快确立各部门同步联动监管机制，推进跨部门、跨行业的综合监管，避免审批与监管脱节、监管与问责脱节。三是加强信息化建设，积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，创新监管方式方法。四是大力推进社会信用体系建设，建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度，让企业信用管理在市场监管中发挥基础性作用。五是积极探索监管体制改革，鼓励地方加快试点，逐步实现统一的市场监管。六是加快相关行政法规的修改工作，要将简政放权改革成果及时用法律形式确定和巩固下来，同时要增加厘清部门监管职责和完善事中事后监管措施。

　　 三、优化服务，就是要转变政府职能、提高行政效率，为人民群众提供各种便利，为大众创业、万众创新提供全方位支持

　　优化服务惠民心、促发展，引领创业创新。围绕老百姓“办事难”、公共产品短缺、公共服务薄弱等突出问题，党中央国务院采取了一系列重要举措。一是以“减程序、减时限、减费用”为目标打通“最后一公里”，各地纷纷进行审批流程再造、资源整合、数据共享、业务联动，并运用各种信息化手段，让数据多跑腿、群众少跑路，变“群众跑”为“网络跑”，如广州市统筹推进一格管理、一窗服务、一网办事、一号接通、一卡通行“五个一”改革，基本建立起了便民利民政务服务体系。二是针对经济发展的新动向和新要求，为市场主体提供各种便利化措施，如在商事制度改革中，放宽新注册企业的住所登记条件，通过“一址多照”、“一照多址”、商务秘书公司、电商集群注册等改革举措，促进了众创空间、创客工场等新产业、新业态、新模式的发展。三是为大众创业、万众创新提供全方位服务，从中央到地方出台了一批扶持创业创新特别是小微企业的政策措施，全国支持创业创新的公共服务网络初步建成，各地区也都在本区域内形成了线上线下相呼应的综合服务平台。

　　各地行政效能大幅提升，创业创新服务初显成效。通过重组审批流程、减少办事环节，规范了政府运行，提升了服务水平，缩短了办事周期，如广东佛山推行“一门式”政务服务改革后，服务窗口减少15%，工作人员减少30%，但办事效率大大提升，108个事项办理时限平均压缩7.5个工作日，其中工程报建审批时间由200多个工作日压缩到6个工作日，工程竣工验收时限从半年左右压缩到13个工作日内。企业享受公共服务的数量大幅增加，2015年上半年，全国中小企业公共服务平台骨干网络开展服务活动10.4万次，同比增长49.5%；服务企业108.8万家(次)，同比增长65.5%。

　　优化服务是民心工程，永无止境，要持之以恒、常抓不懈，要促进各地方共同改进。当前，老百姓“办事难”的问题并未彻底解决，公共产品短缺、公共服务薄弱的问题依然突出，这些都制约着市场活力和社会创造力的迸发，各地应把优化服务作为转变政府职能的工作重点，进一步提升行政效能、加大服务供给，让市场主体真正得到实惠。目前，各地优化服务工作进展不一，一些地方在实践中摸索出了很多好的做法，要及时总结交流，积极引导推广。各地应把优化服务作为党政“一把手”工程，坚决打破部门利益的藩篱，以企业需求为导向重构政务服务体系。要按照“互联网+政务”的管理理念，充分利用信息化手段，推进更多事项实现全程网上办理，让群众少跑路、不跑路。继续加大支持创业创新的公共服务投入，尤其要加大欠发达地区和县以下地区的投入，同时要创新方式，调动社会力量参与公共服务供给，从政府包揽公共服务向购买市场服务为主转变。

　　(作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）