关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见

        根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，为推进以人为核心的新型城镇化，提高农业转移人口市民化用地保障水平，现就建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩（以下称人地挂钩）机制提出以下意见。

      一、总体要求（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，以人的城镇化为核心，制定实施人地挂钩政策，通过规划总量调控、计划单列下达、用地优化安排，满足新型城镇化用地需求。（二）基本原则。坚持以人定地、人地和谐。根据吸纳农业转移进城落户人口（指取得城镇户籍的进城农业人口，以下简称进城落户人口）数量，合理确定城镇新增建设用地规模，保障其用地需求，促进城乡建设相协调、就业转移和人口集聚相统一。坚持保护耕地、节约用地。坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，严守耕地保护红线和城市开发边界，已划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。新增建设用地必须“管住总量、严控增量、盘活存量”，严格执行人均用地标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地，切实提高土地利用效率。坚持改革创新、规范运作。创新土地资源配置方式，完善用地管理制度，科学合理安排进城落户人口各类用地，优化各相关指标测算流程，明确各方职责，建立政策实施跟踪分析机制，不断提高用地管理科学化、规范化水平。坚持尊重意愿、维护权益。充分尊重农民意愿，不搞强迫命令、不搞“一刀切”，切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，完善权益流转机制。（三）目标任务。到2018年，基本建立人地挂钩机制，形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，区域和城乡用地结构布局更加优化，土地节约集约利用水平显著提高，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

      二、主要措施（一）实行差别化用地标准。按照超大城市、特大城市、大中小城市和小城镇协调发展的要求，实行差别化进城落户人口城镇新增建设用地标准。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出的人均城镇建设用地控制目标，综合考虑人均城镇建设用地存量水平等因素，确定进城落户人口新增城镇建设用地标准为：现状人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇，按照人均100平方米标准安排；在100—150平方米之间的城镇，按照人均80平方米标准安排；超过150平方米的城镇，按照人均50平方米标准安排。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。（二）实施规划统筹管控。在各级土地利用总体规划、城乡规划编制和修订时，充分考虑区域经济社会发展水平、土地利用现状、节约集约用地要求和人口规模等因素，特别是进城落户人口数量和流向，科学测算和合理安排城镇新增建设用地规模。原有用地规模确实无法满足进城落户人口用地需求的，可依法对土地利用总体规划进行适当调整。（三）改进用地计划安排。依据土地利用总体规划和上一年度进城落户人口数量，合理安排各类城镇新增建设用地年度计划，保障进城落户人口用地需求。国家在下达土地利用年度计划时，充分考虑各省（区、市）上一年度进城落户人口规模，合理分解新增建设用地计划指标；省（区、市）根据所辖各市县上一年度进城落户人口规模，专项安排进城落户人口相应的新增建设用地计划指标；县（市、区）在组织城镇建设时，优先安排吸纳进城落户人口镇的用地。（四）优化土地供应结构。各县（市、区）要根据有关规划和计划，按照方便进城落户人口生产生活的要求，统筹考虑各类各业建设用地供应，优先保障住房特别是落户人口的保障房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。鼓励各地盘活存量城镇建设用地，提高节约集约用地水平。（五）提高农村土地利用效率。结合农村宅基地制度改革，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转。规范推进城乡建设用地增减挂钩，对旧村庄、旧宅基地和闲置农村建设用地进行整理复垦，增加耕地面积，在满足农民安置、农村发展用地的前提下，可将节余的建设用地用于城镇建设。

      三、组织实施（一）落实地方责任。各省（区、市）人民政府对本行政区域人地挂钩机制实施工作负总责，要切实加强组织领导，尽快出台实施细则，确保政策措施落实到位；根据本地实际，可对进城落户人口新增城镇建设用地标准进行适当调整，幅度控制在10%以内。对非农业转移落户人口和取得居住证的常住非户籍人口，各地要根据实际需要适当安排建设用地。（二）强化部门协同。建立推进人地挂钩机制的部门协作机制，由国土资源部门牵头，发展改革、公安、住房城乡建设等部门参与，加强配合协调，做好政策衔接。国土资源部门会同发展改革部门负责提出吸纳农业转移人口落户城镇的基础设施、公共服务设施、配套产业建设用地需求，制定和实施进城落户人口用地政策。住房城乡建设部门负责城镇规划、用地结构布局，以及住房和市政设施建设用地需求及结构预测等。公安部门负责核实汇总下一级人民政府报送的上一年度进城落户人口数据，提供给国土资源、发展改革、住房城乡建设部门，并报送本级人民政府，作为实施人地挂钩机制的重要依据。（三）规范政策实施。公安部门要加强对户籍管理的监管，防止出现为片面追求城镇化用地规模而更改户籍、农民“被市民化”等现象，保证农业转移人口进城落户的真实性和准确性。现阶段，不得以退出农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。要加强信息化建设，实现人口、土地等基础数据跨部门共享，对进城落户人口和城乡建设用地变化情况实行动态监测。对于政策实施过程中出现的失职渎职、弄虚作假等行为，要按照有关规定予以严肃处理。（四）加强宣传引导。充分利用报纸、广播、电视、网络等媒体，准确解读人地挂钩机制的重要意义、政策内涵和工作要求，合理引导社会预期，形成广泛共识。在实施过程中，要认真做好宣传，及时回应群众关切，为加快农业转移人口市民化进程、推进新型城镇化发展营造良好社会氛围。（五）做好总结评估。各省（区、市）人民政府要对人地挂钩机制实施进展情况进行年度总结，向国土资源部报送有关情况。国土资源部会同有关部门建立跟踪分析机制，每年开展总结评估，进展情况向国务院报告；对于好的经验和做法，要及时研究推广；对于实施中出现的问题和困难，要加强沟通协调，认真研究解决，不断完善政策，确保人地挂钩政策措施落到实处，取得实效。