河南省农村土地流转情况调查报告

内容提要：为全面了解河南农村土地流转的现状和存在的问题，省地方经济社会调查队在全省17个省辖市的40个县（市、区）中，对600个农户的土地流转情况进行了问卷调查。调查结果显示： 近年来 农村土地流转规模逐渐扩大。 600个农户中2010年参与土地流转的有97户，流转面积477.8亩，2014年达到379户，流转面积1993.5亩。其中70.7%流转给了土地经营大户，流转给一般农户的占29.3%。当前 土地流转中存在的主要问题有：一是 流转土地“非粮”化日益加重。 一般农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例更是从2010年的43.7%快速上升至目前的60%。 二是政府组织在土地流转中服务缺失。 被调查农户中只有41.3%的农户反映当地乡或村建有土地流转服务组织； 三是 强制流转土地的现象时有发生；四是不签流转合同的现象还大量存在。 目前还有37.2%土地流转农户没有签订正规合同； 五是“非粮”大户的趋利行为不断抬升土地流转费。 调查农户中近1/4的流转费已经达到或超过2013年规模种粮亩均净收益1000元的水平，其后果将进一步加重流转土地的“非粮”甚至“非农”化。

近年来，随着全省新型工业化、城镇化的大力推进和产业集聚区的快速发展，大量的农村劳动力转向二、三产业，土地流转速度逐步加快。据统计，截止2013年底全省农村土地流转面积已达3216万亩，占家庭承包耕地面积的33%。农村土地的流转和集中使用，是发展农业规模经营和实现农业现代化的必由之路，因此如何引导和完善农村土地科学合理地流转，已成为目前农村工作研究的重要课题之一。为全面深入地了解河南省农村土地流转的现状和存在的问题，研究提出促进土地健康有序流转的对策措施，河南省地方经济社会调查队于4月中旬在全省17个省辖市40个县（市、区）的120个乡镇中，抽选了600个农户对土地流转情况进行了问卷式调查，具体调查结果如下：

一、 调查户基本情况

本次调查的600个农户承包耕地总面积3889亩，家庭总人口2861人，家庭劳动力1720人。户均人口4.8人，户均耕地6.5亩，户均劳动力2.9个。其中户均从事非农行业劳动力和外出到本乡以外就业的劳动力占家庭劳动力的比重分别是51.7%和41.4%。

二、 土地流转的现状及特点

1、流转面积快速增加 。600个农户中，有379个农户的家庭承包耕地进行了流转，占被调查农户的63.2%；流转面积合计为1993亩，占调查户家庭承包经营耕地面积的51.2%。

2、流转期限多属中长期。 从土地流转期限看，5年以下的有128户， 5 ～10年的是114户，10年以上的是137户，分别占33.8%、30.1%和36.1%。即三分之二的农户其耕地流转时间都在5年以上，超过三分一的农户耕地流转时间在10年以上，也就是说大部分农户的土地流转时间都属于中长期。

3、70%的耕地流转给了经营大户。 从土地流转的对象看，有88户的土地流转给了种粮大户，88户流转给了农民专业合作社，二者皆占23.2%； 23户流转给了家庭农场，69户流转给了公司或企业等，111户流转给了一般农户，分别占6.1%、18.2%、29.3%。即合计有268户占70.7%的农户土地流转了土地经营大户，流转给一般农户的不足三成，说明土地经营大户是带动土地流转的主力军。

4、以转包形式流转的最多。 2014年调查户以转包的形式流转的耕地面积为1269亩，占流转总面积的63.7%，以出租、入股或其它等形式流转的面积分别是631亩、30亩和63亩，所占比重分别为31.7%、1.5%和3.2%。结果显示，以转包或出租的形式流转的土地占流转总面积的比重合计超过了95%。

5、六成多的农户签订有正规合同。 签订规范有效的合同是保证土地流出和流入双方权益的基础。本次调查的379个土地流转农户中，有238个签订有正规的流转合同，占62.8%，其中20.1%的农户是独自与受让方签订合同，有42.7%的农户是委托村组与受让方签订合同。另有141个因为流转对象多是当地比较了解的邻里或亲戚朋友而以口头协议或以中间人担保的方式进行，占37.2%。

6、近七成农户获得的年亩均土地流转费用在500元以上。 土地流转农户中，年亩均流转费用在500元以下的有120户占31.7%，这些多是山区和丘陵等土地相对贫瘠的地方或转出时间较早的农户；在500～1000元之间的有168户占44.3%；在1000元以上的有91户占24%。即接近七成的土地流转农户每年获得的土地流转费用都在500元/亩以上，而2010-2013年全省农户平均种粮净亩均收益分别是588元、620元、718元和760元。也就是说农户在不进行任何投入的情况下，就能获得相当于全年种粮的净收益。

7、60%的流转耕地用于种植粮食。 农户流转的1993亩土地中，目前用于种植粮食作物的有1195亩，占60%；用于经营蔬菜、林果、花卉、养殖等“非粮”农业的有756亩，占37.9%；用于建厂或办企业等其它“非农”行业的有41亩，占2.1%。也就是说农户转出的土地多数还是种粮的。

8、超四成农户流转土地是由村组统一组织。 从土地流转的交易方式来看，通过村组统一组织进行的有162户，占42.7%；由承包方找上门或自己主动联系的各有83户和91户，分别占21.9%和24.0%；由他人介绍等方式的有43户，占11.3%。可见，村组基层组织在推动土地流转的过程中，发挥着相当重要的作用。

9、无人耕种、流转收益稳是土地流转的主要原因。 对于土地流转的原因，因为家庭主要劳动力外出务工或从事其它产业无人或无时间耕种的农户占67.1%，居第一位；认为流转收益比较稳定的有38.8%，占第二位；认为流转收益高于自己种粮收益的占30.2%，列第三位。总之，二、三产业的快速发展和农村青壮年劳动力的大量转移以及种粮比较效益低是目前促使土地流转的重要因素。

三、土地流转中存在的问题

近年来，特别是党的十七届三中全会以后，在中央一系列强农惠农政策指导下，河南各级各地积极采取措施，鼓励农民依法自愿有偿地流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，土地流转规模逐年加大，成效显著。但是，在调查中发现，目前还有一些值得重视和深思的问题。

1、流转土地“非粮”化日益加重。 由于种粮经济效益低，因此土地流入方基于经济利益诱惑，驱使他们在流转到手的耕地上从事“非粮”活动，有的甚至改变耕地的用途，从事非农业生产活动，完全背离了国家鼓励土地流转政策的宗旨。从调查结果看，由于各地监管的缺乏和引导不力以及对粮食生产的重视程度不够，农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例更是从2010年的43.7%快速上升至目前的60%，更有个别地方耕地流转给大户后几乎没有一个是用来种粮的，这种情况在一些地区都实实在在地存在着。如果以2013年全省农村土地流转比例33%计算，那么目前全省有超过13%的家庭承包耕地没有用于种粮。如果任由这种现象继续发展下去，那么未来河南粮食产量必将受到严重影响，甚至危及到国家粮食安全，所以必须引起高度重视并加以引导。

2、土地流转服务组织建设或服务滞后。 完善的土地流转服务组织对加强对土地流转的管理和服务，保障土地流转当事人的合法权益，加快推进土地流转进程，依法调处农村土地流转合同纠纷，推动农村土地流转健康规范有序地发展，促进农村经济发展和社会稳定会起着非常重要的作用。但是调查结果显示，只有41.3%的农户反映当地乡或村建有土地流转服务组织，38.2%的农户反映当地没有，还有20.5%的农户根本不清楚当地是否有这样的组织。也就是说我省不少地方由于对服务组织的建立和服务的重要性认识不够没有设立乡或村级土地流转服务组织，或虽然设有，但其实也是无人员、无经费、无服务的有名无实的组织。政府服务组织建设滞后和服务缺位是制约土地流转健康有序发展的重要因素之一。

3、强制流转土地的现象时有发生。 依法自愿有偿是农村土地承包经营权有序流转所必须坚持的基本原则，但是调查中发现，有些地方的土地统一流转看似村民自愿，实则是村或组领导干部利用职权劝诱强制村民统一进行流转的。如豫西某县的一个村庄，其土地流转就是在村组的强制下全部流转给了当地一个关系户栽种了果树，虽然村民有不同意见，但是慑于当地干部的威力也是敢怒不敢言，只好任由村组统一签订了10年以上且流转费低于500元的流转合同，农民利益受损的同时也为社会不和谐埋下了隐患。

4、不签流转合同的现象还大量存在。 调查结果显示，379个土地流转农户中，有37.2%的农户之间的土地流转是自发、无序、随意和不规范的，他们一般都是亲戚、朋友或邻里之间进行的土地流转，这种“随意性”一般只有口头协议或找中间人担保，没有签订书面合同，有的即使签订了合同，其内容也过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定，更没有通过管理机构的审查或公证机关公证，当事双方如果出现纠纷一般很难解决。

5、趋利行为不断抬升土地流转费。 虽然土地流转是依法自愿的市场行为，合理的土地流转费也是确保农民收益的保障，但是一些地方“非粮”大户的趋利行为所引发的流转费无序攀升且偏离实际的结果，将进一步加重土地的“非粮”甚至“非农”化。本次调查的农户中有近1/4的流转费都在千元以上，豫东某县更有一经营大户支付的年亩均流转费已高达1400元，而据调查全省规模种粮平均净收益2013年也刚刚接近1000元/亩。可见，如果流转的土地用于种粮的话，每年种粮的收益连流转费都支付不起，这种现象已经成为阻碍土地流转的又一新的因素。如济源市某乡有两个村95%的农户都愿意将土地流转出去，但是以当地目前的流转价格一直没人愿意承接。

6、传统思想和认识影响土地流转的速度。 受传统小农经济和个别地方对农民土地承包权益保护不力等因素影响，部分农户在土地流转中还存在“三不”问题：一是不敢“流转”，一些农户对现行的流转政策不太清楚，生怕流转后永远失去土地、失去最基本的生活保障。二是不愿“流转”，农民存在恋土情结，在有了其他产业后即使粗放经营也不愿转出手中土地，目前农村有相当一部分农户的土地是由家中的老弱人员进行耕种。三是不肯“流转”，由于现行政策除免除农业税外，国家对种粮农户还有各项惠农补助，再加之农业机械化水平的提高，因此有些农民基本能做到“务工与种田”两不误，导致农户不肯流转。

四、促进农村土地健康流转的建议

农村土地流转工作事关农村经济发展大局，事关农民的切身利益，事关农村社会的稳定，关系到农业现代化的进程，工作涉及面广，政策性强，必须积极稳妥健康有序地向前推进，为此建议：

1、严格控制“非粮”化现象。 为防止土地流转“非粮”、“非农”化倾向无序蔓延，建议各地按照“划定永久粮田，建立保护补偿机制，确保基本粮田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全省范围内划定永久基本粮田，严格保护，不得占用。土地流转，除城市近郊外，要确保流转耕地基本用于粮食生产，即便是丘陵山区，除山坡沟壑发展林果业外，有浇灌保障的基本山田或整理过的岭地也要以种植粮食作物为主。同时各级地方政府还必须做好监督核查工作，对耕地流入方的经营情况进行严格的监督和管理，比如规定流入的耕地必须是全部种粮或规定种粮面积不得低于一定比例等，如有违规，政府必须进行干预或对其进行制裁，从而严格控制耕地的流向，切实确保粮地粮用。

2 、 建立和完善农村土地流转服务体系。 建议各级政府要加大对土地流转工作的财政扶持力度，设立专项资金，加强人员队伍建设，建立和完善县、乡、村三级土地流转信息网络和交易平台，支持县、乡建设土地流转服务大厅，实现农村土地流转服务体系全覆盖，健全村有信息员、乡镇有中心、县市有网络的土地流转服务体系，为土地流转提供有关法律政策宣传、信息提供、业务咨询、价格评估等服务工作。

3、进一步规范土地流转行为。 各级土地流转服务组织，尤其是乡、村级服务组织，要充分发挥服务职能，规定无论是整村、整组或农户如果要将土地流转出去，应先在乡或村级流转部门登记备案，然后由流转部门根据耕地实际情况评估出大致的土地流转价格供流入和流出双方参考，在流转双方达成一致意见后，再组织双方签订规范的流转合同一式三份，除流转双方各执一份外，服务组织再存档一份。同时要对规模流转土地业主的资质、资信进行认真审查和风险评估，促其建立风险保障基金，杜绝个别村组干部利用职权随意将集体的土地强制流转出去而损害农民的利益。

4、 制定推进土地健康流转的支持政策。 出台支持新型农业经营主体健康发展的指导意见，明确全省示范性农民合作社和示范性家庭农场标准，对其给予专门财政扶持和项目支持，并在金融、保险、税收等方面给予特殊优惠。加大对规模种粮经营主体的补贴力度，增加对种粮户特别是受让流转土地的种粮大户的直接补贴力度，补贴要与种植面积和售卖商品粮数量双挂钩，即种植规模越大、售卖商品粮数量越多，补助资金额度就越大，激发新型农业生产经营主体开展规模种粮的积极性。改善农村金融保险服务，逐步破解农村贷款难问题，鼓励金融机构探索针对种粮大户等规模经营主体开展权属清晰、风险可控的大型农机设备、土地经营权等抵押贷款，适当提高抵押率。探索建立政府支持农业巨灾风险补偿基金，健全完善相关权益机制，逐步建立农业巨灾风险分散机制。

5、 着力解决好农民的“三不”问题。 对于部分农民因思想和认识上的原因造成的不敢流转、不愿流转、不肯流转的“三不”问题，建议一是制定统一的、标准的土地流转合同，以有约束力的契约保障农民权益，解决好农民敢流转的问题；二是解决好进城人员在城市的住房、医疗、教育等民生问题，使农民真正融入城市，享有城市的一切公共福利待遇，减轻农民对土地的依赖程度，解决好农民愿意流转的问题；三是从科技、服务、资金等多方面支持农业规模经营发展，进一步提高规模种植的效益，大力宣传规模经营收益高而稳的优势，以解决农民肯转让的问题。