民生是国家治理现代化的落脚点

  全面深化改革的目标，是一年前的十八届三中全会上确定的，就是要推动国家治理体系和治理能力的现代化。

“四中全会的主题是依法治国，是要通过依法治国来推动全面深化改革目标的实现。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯说。

为公权力扎笼子

体育迷以后可能会有更多的选择权了。

10月20日，就在党的十八届四中全会召开当天，国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》。按照这个意见，商业性和群众性体育赛事活动的审批被取消，除奥运会、亚运会、世界杯足球赛外的其他国内外各类体育赛事，各电视台可直接购买或转让转播权。

体育赛事转播权的放宽，意味着过去不能参与转播权竞价的地方电视台，今后有机会自行购买比赛转播权，受益的则是所有体育迷。因为，他们的选择更多了。

在此之前，要举办体育活动，就必须得到审批。体育管理部门要审批，公安、交通等部门也要审批。要通过有些审批，还需缴纳一定费用。

最近NBA的两场季前赛就赶上了这个新规定——过去需经过国家体育总局审批，但现在，直接由比赛举办地政府自己去办。

这只是国务院强力推进的简政放权的一个缩影。一年多来，国务院已先后取消和下放7批共632项行政审批等事项。

毫无疑问，这正是政府治理方式的改变，是国家治理体系的一个侧面。过去的国家管理，正慢慢地向国家治理现代化靠拢。

“国家治理体系现代化要解决的是公权力运行的问题。”中央党校党的建设教研部主任王长江说，如何按照规律来治理国家，是当下中国面临的一个大问题。

国家治理体系和治理能力的表述，还是一个新概念。

2013年11月15日，在中共十八届三中全会闭幕3天后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式发布。在这个决定的第二条提到，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

作为一个目标，“国家治理体系和治理能力现代化”首次出现在党的文件中。在汪玉凯看来，这个目标的提出，具有标志性意义。这意味着，这一轮改革，是向既得利益集团开战，而此前的改革，则是向贫困开战。

市场经济的深入发展是国家治理问题浮出水面的原因。“我们国家很多事情的处理往往依赖经验，缺少对规律的把握。”王长江说，国家搞了社会主义市场经济之后不一样了，国家治理成为一个特别重要的问题。

王长江告诉记者，市场经济允许大家追求利益，那么所有人都希望维护自己的利益，还希望别人尊重自己的利益，警惕别人侵犯自己的利益。其中，最值得警惕的，就是公权力。市场希望对政府开权力清单，没有给的权力不能滥用;政府对市场则相反，要开负面清单，没有禁止的就可以做。

审批制度就是这个矛盾中的典型。在计划经济体制下，所有需求都由计划满足，按计划执行，都必须经过审批。但在市场经济条件下，需求由市场来满足，人人都在发挥能动性。

在过去的几十年里，太多审批事项充斥在社会生活中，经商开店要审批，演出比赛也要审批。

“在一些国家成立一个企业很简单，备案就好了。在我国则不行，得申报，得带着各种资料、资金，一级一级地审批。”王长江说，为什么要审批，就是因为每个环节都有“费用”。

王长江告诉记者，在市场经济初期，一些与规律不符的东西还可以绕过去，但现在，改革都进入深水区了，再不转变就会成为国家发展的障碍。

“国家治理，就是要通过法治把权力关进笼子。”汪玉凯说，这是“最大”也是“最难”的问题，但必须要解决。

利益多元化要求国家治理现代化

不可否认，当下的中国正在呈现越来越复杂、越来越多元的社会结构。“整个社会在发生巨大的变化，中国要从传统社会走向现代社会，治理是不可回避的问题。”中央党校教授蔡霞说。

在蔡霞看来，国家治理这个问题的提出，有着强烈的紧迫性。经过多年市场经济发展，利益多元分化，社会公众要表达自己的利益要求，要保护自己的利益，要求参与国家政治生活，要求国家为市场经济健康发展、为提升社会公平程度提供更好的制度环境。而我国的市场经济是政府主导的市场经济，一些方面权力的高度集中，可能导致一些资源的高度垄断。在一些地方，权力意志的行使在某种意义上甚至超过了计划经济时期，因为垄断带来了大量的利益空间。

“这两方面是存在冲突的。”蔡霞说，市场经济本质上要求公平竞争，而权力垄断资源造成不公平竞争。一旦权钱勾结，腐败问题大量滋生，严重损害社会利益。因此，社会公众十分痛恨政治权力对市场竞争的侵入。十八大以后，党加大反腐力度，取得了巨大成绩。但另一方面，也暴露出权力失控、恣意妄为、牟取暴利的情况有多么严重。国家治理的首要内容是管住政治权力。只有这样，才能建立良好的社会经济生活秩序，让公众安居乐业。

王长江告诉记者，新中国建立初期，政府也想管好国家，但没有掌握规律。一开始搬用了苏联的计划经济模式，结果，想管的管住了，但百姓没有了积极性，国民经济到了崩溃的边缘。实行市场经济后，人们慢慢从被管理对象转变为管理的参与者，整个国家的管理变成了共治。

“这时就需要处理好管理者之间的关系，要有通盘的设计，这就是国家治理体系。”王长江说。

这种多元主体参与管理的现实，体现在社会生活的方方面面。小到广场舞由谁来组织，住宅社区由谁来管理，大到自然灾害中的抗灾救援，越来越多普通百姓都已经自觉不自觉地成为这个国家、社会生活的管理者之一。

这意味着，整个中国社会的结构在发生着深刻变化，社会公共事务以前所未有的量级出现。

“对政府来说，该做的事情必须做好，不该做的事情不能越界。”蔡霞告诉记者，所谓有限政府，一是指政府权力有限，二是指政府能力有限，不可能成为万能政府。现在，大量的公共事务需要政府与社会合作来完成。

今年4月，蔡霞曾到内蒙古阿拉善盟去考察，看到了公益组织自发对沙漠治理的努力与探索。在蔡霞看来，这是社会公共事务大量出现的表现，而这些社会公共事务需要政府放开足够的空间，让公众参与其中。

国家治理的基础更多在于权利，而不是权力。“1949年中华人民共和国成立并不意味着具备了现代国家制度的运行机制，现代国家制度的建立是一个非常艰难的政治文明进步的历史过程。在这个过程中，中国经历过‘文革’，也经历了从法制到法治的转变。”蔡霞说。

如何设计国家治理体系

在汪玉凯看来，国家治理体系和治理能力的现代化并非虚无缥缈的口号，其关键标准有三：让社会创新的源泉涌动，让改革的成果全民分享，让社会管理能力得到释放。照此衡量，汪玉凯觉得，我们的国家治理体系和治理能力还存在很多问题。

蔡霞认为，现在对国家治理的理解还不是很一致。国家治理与通常所说的“治国理政”并不是同一个意思，治国理政的主体是权力的掌控者，而国家治理的主体则是多元的，有国家权力，也有社会主体。

公权力与社会之间需要边界，多元利益主体之间同样也需要边界。

“要推进国家治理体系和治理能力的现代化，需要通过国家与社会的良性互动来实现，而不可能单靠自上而下地推动。”蔡霞说，要实现这一点，整个国家需要建立一些基础性的制度。

比如，百姓税负合理性问题，首先需要摸清每个人的真实收入，那需要健全统计制度。“一些高收入者通过各种方式将收入藏在成本中逃过征税，大量拿固定工资的普通人却必须面对征税。”蔡霞说。

类似的基础性制度还包括房产交易制度、人口流动信息等多方面内容，背后涉及很多人的利益。要建立这样的制度，一定会面临很多博弈，有权力与权利的博弈，有地方利益与全局利益的博弈。规范各种利益、协调利益关系将会是一个艰难而漫长的民主法治建设过程。但只有经过这样的过程，治理能力才能逐步提高。

“理想地看，国家治理体系应该有一个顶层设计，这种设计是超脱所有部门之上的。”王长江说，但现在的设计往往是要改革谁就把谁吸收进来。

王长江一直在想，能否在决策权、执行权、监督权上进行相对独立的划定，目前在监督权上做的文章比较大，但决策权和执行权之间还不够清晰，“我们的体制是有这个平台的，关键是怎么用好”。

除了依法治国、依法行政、依法执政外，汪玉凯还特意提到要加快经济转型，从微观到宏观构建公平竞争的环境。“这些都是要让百姓得到实惠，而不是让小部分人垄断利益。民生就是国家治理体系和治理能力现代化的最终落脚点。”汪玉凯说。