文化馆运营和管理服务外包刍议

在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，发挥各类社会组织在基本公共文化服务需求表达、服务供给与监督评价等方面的作用，把适合由社会承担的基本公共文化服务事项，以购买服务等方式交由社会组织承担，推动基本公共文化服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的公共文化服务供给模式，将是现代公共文化服务体系的重要特质，也将是我国目前以传统公共文化馆、图书馆为代表的公共文化服务机构在新常态下面临的新机遇和新挑战。

相对其他政府公共服务外包的社会机构，公共文化服务外包的社会组织机构的市场培育条件很不成熟，仍处在探索和理论研究阶段，尤其对传统公共文化事业单位运营和管理服务外包工作的基础条件进行研究和实践尚在初始阶段。各级文化馆（站）由于历史的原因，造成了治理结构复杂、管理良莠不齐、发展差距悬殊、属性定位漂移、服务机能老化的现状，一定程度上影响了公共文化服务的效能。国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见》的指导性目录中，明确将“公共文化馆的运营和管理”列入其中，其意义就是通过文化馆的营运管理服务外包，克服文化主管部门和体制内文化馆系统存在的思想认识误解和偏见，破解长期以来形成的计划经济利益壁垒和运营管理制度弊端，提升文化馆的公共文化服务效能。

笔者认为，公共文化馆营运管理服务外包的基本内容应包括以下几个方面：

科学化设计。政府购买公共文化馆营运管理服务不能盲目，要根据本地区基层群众对文化工作的需求和文化馆的实际情况做课题式设计，“要什么”“买什么”，只有做好这些前期调研，才能使公共文化馆营运管理服务社会化运作的道路清晰科学。启动之初就应进行课题式的顶层设计，政府相关部门应列入工作计划和财政预算、制定采购需求目录并向社会公示，必要时举办有专家学者、服务对象和行业人士参加的外包课题咨询听证会，将文化馆运营和管理服务外包的原因、条件、目的、方法、程序、利弊等在政府决策层面做到科学化、合理化和规范化。政府需要通过服务外包来最大限度地发挥文化馆的功能和效能，但也不能一刀切，不顾外包条件是否成熟、内在需求是否存在，采取一包了之的简单粗暴做法。

社会化购买。建立以政府为主导、以公共财政为依托、以政府面向社会购买公共文化服务为主要方式、以社会力量为公共文化服务的基本主体的社会化购买模式。由文化部门牵头，会同纪检、财政等部门，根据文化馆的国家标准、建设要求、工作属性、服务内容、任务目标、管理制度、考核细则等，制定细致严密、科学前瞻、客观合理的文化馆服务外包的招投标文件，由招投标公司向全社会公开采购，在目前公共文化服务采购评委体系尚未建立的情况下，可特事特办聘请公共文化服务领域的相关专家学者和管理者作为评委，增加文化部门的话语权，避免盲目草率的瞎作为。经过这种公开、公平、公正的采购程序，政府在购买了优秀的专业管理团队的同时，又很好地规避了在服务外包中寻租腐败的条件和环境，确保了政府购买服务产品的优质低价。

菜单式定制。围绕“为谁买”的核心关键，在充分把握文化馆发展方向的基础上，根据文化部有关文化馆评估定级的条件以及国家基本公共文化服务指导标准的相关要求，结合本地区的特点和实际、服务对象的文化权益的具体需求，从文化馆的运营管理服务、项目管理服务、目标管理服务三个方面进行物化、量化和固化，设置相关具体详实的服务项目，把文化馆所有的服务项目、制度、人员、财物、规划、目标等，以菜单形式向全社会公示，并在招标文件合同要约中准确清晰表达。把公共文化服务和建设工作作为项目来抓，更有利于建设标准化、成本控制细节化和管理规范化，以提高服务外包的透明度、操作性，方便监管和考核。

绩效制考核。政府购买公共文化馆营运管理服务外包涉及的资金金额、考核指标、绩效评估、柔性目标、监管难度等并不亚于政府建设工程，作为政府要监管承包方的履约质量，就要靠制度化的监管。政府不做运动员，只做裁判员，成立专门的文化、纪检、财政联合考核小组，制定考核表对外包服务质量进行评分，从队伍建设、公共服务、管理规章、群众满意度等方面进行考评，应根据合同制定一套完备科学严密可行的考评系统和机制。文化馆的工作属性决定了它的营运管理的特点是多样性、突发性、动态性、时效性、隐形性、张弛性，考量标准除了量化的刚性指标外，绩效目标尤为重要。同时也要体现有奖有罚的激励机制，达到考评标准兑现合同，考评低于标准以下时对服务外包供应商提出整改要求，如整改不力则终止服务合同。通过把监管落实为可见可控的考核制度对服务外包进行监管，服务供应商同样在制度化的监管下，唯有把功夫下在提高服务质量上，真正让服务对象满意，才不至于被淘汰。

董事会构架。当文化馆营运管理的服务外包合同签订后，建立健全一个董事会模式的治理组织是十分必要的。政府购买公共服务，通过招标将文化馆的以业务为主的营运管理交予有着丰富运行管理经验的专业承包公司或社会组织进行管理，利用专业公司人力资源、管理经验和技术服务上的优势进行管理，行政部门只派出行政馆长负责协调事务，在承担党委、政府的中心工作和合同外的突发任务时，进行沟通协调后履行文化馆的社会政治职能。在管理组织中聘请引入其他社会成员、服务对象参与管理事务，可以以第三方的身份，有利于监理双方的履约过程和责任，同时也能调解双方的分歧和矛盾。承包服务商按照合同全面承担人员、业务、运营、管理等工作，做到合同内的任务刚性考核，合同外的工作协商配合，保证和满足了文化馆持续运行服务的需要，使政府投入的公共文化服务效益最大化，将管理和运行的风险降到最低，走出了一条小政府、大服务、社会力量参与社会事务公共服务的新路子，实现社会效益经济效益双赢。

标准化建设。目前，我国在传统文化馆系统还没有完备的管理法规，也是长期困惑文化馆行业规范管理、有序工作、科学规划的焦点关键。而作为处于萌芽成长期的服务供应商更是缺乏专业人才、管理经验，为了使政府对公共文化馆营运管理的服务外包更合理、更规范、更有依据，服务商对营运管理的标准化建设就更为迫切和重要。具体框架内容大致包括：公共文化馆服务标准的内涵与特点，服务区域和对象的基本文化需求，营运管理服务外包的基础条件、关键环节、制度设计、模块设计等。

宽松型孵化。政府全面扩大公共文化服务领域之后，逐步形成了各种社会力量在不同层面、不同领域，多渠道参与公共文化服务的良好局面。但是，目前文化类社会组织的现状与政府向社会力量购买公共文化服务的需求还有很大差距，真正符合依法在登记管理部门登记、达到政府采购要求、满足公共文化馆运营管理服务条件、具有比较健全的内部治理结构和管理制度、具有独立承担民事责任能力要求的社会组织极为稀少。因此，政府应给予实实在在的引导和支持，对于有一定规模、有相对较强能力的社会文化组织，鼓励其到民政部门正式登记为民办非营利文化组织或到工商部门注册企业，并鼓励通过竞标参与政府购买公共文化服务，增强他们发展的内力，孵化多元的社会力量，把他们纳入在政府扶植引导的文化产业视线和政策范畴，丰富完善公共文化服务体系的建设。在政府的文化规划、政策、资金、税收、职称等方面应给以与体制内的文化机构同等的待遇，尤其在公共文化馆营运管理服务外包采购的门槛和程序上，考虑到目前的初始现状和脆弱生态，在不违背政府采购法的原则下，建立一种适合实际的文化馆营运管理服务外包的政府采购机制和办法。文化馆的管理营运有它的功能特殊性和规律性，在履约过程中，除了在人员岗位、量化指标、服务数量外，更多的是艺术作品的创作、服务产品的提供、文化发展的战略，因此，宽松、科学的市场经济生态环境是十分重要的。