农地效率和农民利益的最大公约数
绘图：石向阳
主持人：本报记者 施维 张伟宾
嘉宾：中国人民大学农业与农村发展学院院长、教授 唐忠
编者按
党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对做好新时期农业农村工作作出了重要部署。当前，我国农业农村发展环境发生重大变化，既面临诸多有利条件，又必须加快破解各种难题。这些问题如何破解，不仅关乎三农改革发展，更关系到经济社会发展的全局。今年，观点版特别推出“十三五·三农热点深度访”系列专栏，将针对三农发展的一系列重点、难题问题，走访业内权威专家。土地制度改革一直是社会各界关注的热点和焦点，本期我们邀请中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠教授就这一话题展开对话。
1“三块地”面临各自复杂的改革使命和现实问题
主持人：土地制度改革是一项很复杂的工程，也备受关注。总体而言，当前农村土地制度主要面临哪些问题？我们的改革应该怎样对症下药？
嘉宾：当前，农村土地制度存在下面3个主要问题：
首先，同样是土地所有权，但土地的集体所有权没有土地的国家所有权那样完整，集体所有权受到一定限制。主要是在土地由农业使用转变为非农业使用时，集体所有的土地要么就必须以很低的价格被征收，要么不能进入市场实现其增值。前者如国家征收土地时所付的价格；后者如集体所有并已用于非农业使用的工商业用地，农民住宅用地（宅基地）等，进入市场增值时受到法律限制。
第二，承包土地“30年内增人不增地，减人不减地”没有得到完全执行，很多地区还在根据本村（或村民小组）家庭人口的变化调整土地，土地承包权需要进一步给予规范和保护。
第三，农村劳动力大量转移到非农业产业就业后，如何促进土地与劳动力有效地重新匹配，从而既使土地资源得到有效利用，又可以适时扩大仍继续从事农业生产的劳动力的土地规模，提高农业竞争力，避免日本、韩国这样的东亚模式在中国出现。
现在很多人关心的问题是中国土地制度或者土地政策应该怎么选择。土地制度改革必须根据城乡一体化发展的大背景以及对提高农业竞争力的现实要求相匹配，朝着权属更加清晰、财产权得到有效保障、农业竞争力不断提升的方向努力。可以说，“三块地”改革有不同的目标和不同的挑战。对于农村承包土地来说，是提高农业规模经营的竞争力和效率与保护农民承包权的问题。而对于农村集体建设用地，主要面临的是农民对增值收益的分配权和农民的财产权保护。农村宅基地的问题是如何建立有效的农村宅基地的流转、退出和整合的市场问题。“三块地”的改革既与农民利益密切相关，也与土地使用效率密切相关，要寻求二者之间最大的公约数，推动改革不断深化完善。
2土地改革要在保护农民利益和农业效率之间取得平衡
主持人：土地制度改革牵一发而动全身。土地既是重要的生产资料、也是农民的重要收入保障。眼下，粮食生产面临很多挑战，农业竞争力不高的问题越来越凸显，这也和我们现在的土地制度密切相关。但在城镇化进程中，土地对于农民的保障功能、财产功能也越来越受重视，这些问题您怎么看？
嘉宾：现实的情况是，有的地方存在一定程度的抛荒。而在有些地方，土地利用率相对下降，耕地的复种指数一直在下降。一方面土地抛荒和低度利用；另一方面，耕地地租越攀越高。我们在黑龙江某县调研发现，2015年的地租已经涨到2007年的3倍。而随着土地流转市场的完善，就会有越来越多的农业生产者从农业效益的角度出发，促使农业用地地租回归市场合理价格。
现实是，我国农产品需求在上升，进口在上升，库存也在上升，根源在于农业缺乏竞争力。比较欧美与日韩的土地制度，为什么日韩的农业也没有竞争力？欧美的人均耕地资源丰富，如果只从人均资源上来认识，那就是死棋，因为人均资源无法改变。实际上，无论是美国，还是欧洲，人均耕地都超过日韩或我们国家，但是其农场规模的倍数要远远大于人均耕地的倍数。以美国为例，人均耕地大概是我们的6倍，但是其农场规模是我们的100倍。日本现在每年约有10%的耕地闲置，这既与其土地资源和使用规划相关，也是他们对农业的过度保护导致的。实际上，对农业保护和对农民利益的保护是两个联系紧密但应当有所区分的命题。
日韩的农业模式是维持对小规模农业的补贴，这样的结果就是土地利用率下降、产出下降、成本很高，会影响农业竞争力。因此，我们既不能照搬欧美的土地制度，也不能照搬日韩那样对农业的保护制度。土地制度的核心是要在农民利益保护和提高农业竞争力之间取得一个平衡。这样的平衡该怎样达成？一个能提供稳定预期的土地制度就非常重要，稳定预期就是制度的基本要素不能变来变去，固定期限、成员固定，可交易的成员权，到期后可续，这就可以为市场提供一个稳定的制度预期。土地“三权分置”改革，其创新之处在于，把土地的所有者权利进行了细分与分享，使得农村土地集体所有制的“集体”具体化了，是具有成员概念的“成员整体”，不是抽象的与其成员对立的集体。在这一制度下，“成员整体”的集体，拥有土地所有权，但它按一定期限和一定份额（一般都是平均）分配给其成员形成承包权，当土地以承包的方式分配（不是出租）给其成员后，集体保留承包到期后的处置权，成员享有承包期内的其他权利，如使用、收益等权利；这里，成员整体的集体权利（集体所有权），与成员个体的成员权利（承包权），共同构成完整意义上的土地所有者权利。而土地制度的进一步改革，主要要解决的就是可交易的成员权和到期后可续这两个现实问题。有效的土地制度应该是提供这样一个制度性框架：对影响土地使用效率的行为作出适当限制或列出负面清单，实施土地用途管制（禁止非农化），低度利用需要规范，限制买方资格的成员权交易和自愿退出机制。当土地抛荒或低度利用达到一定时间之后，就要以较低的价格收回，交由本集体成员进行农业生产。
我们以前常讲，土地是农民的命根子。这话在农民收入已经越来越依靠务工收入的背景下，已经越来越难以解释土地利用率下降的事实。对于农业转移人群，土地的收入功能和社保功能都已经很弱，对于这一群体，政策选择应该是让其融入城市并提供新的保障来替代土地的命根子作用，土地不仅是农民的命根子，更是农业的命根子。土地制度的改革，不是要因为保护农民利益而影响农业效益，而是要在这两者之间取得平衡。
3集体建设用地应抓住增值收益分配的关键
主持人：现在很多人关心集体建设用地和宅基地“入市”改革试点，直接入市实际上是赋予农民和农村更多的发展权，实际上在一定程度上会影响地方财政收入，但在实行试点的时候，各地都在抢这个试点，从政绩驱动的试点会不会导致试点的最终结果并不像制度初衷那样，不能实现完全意义上的同地同权？
嘉宾：集体建设用地改革的核心，是可不可以在不改变所有者的情况下进行使用权转让，可不可以像国有土地使用权出让一样，实现集体土地使用权的出让。建设用地的问题就是土地转用收益增值的问题。现在试点的方案是说，符合规划可以转让，也就是同地同权。但是当前的试点，主要是针对存量，而没有考虑增量。存量的集体土地主要分为三类：第一就是依法取得的，可以就地入市，原本符合所有条件。第二是零星的建设用地，可以归并在一起使用。第三就是历史上形成的，在符合一定条件、政府又不征收的情况下，可以入市。但是三类地都要征收调节金，与征地收益大致平衡。所以核心还是收益权的问题，如果调节金比征地的低，农民就有机会多拿一点钱。
从长远考虑，集体土地的所有制能不能像国有土地一样，国家只进行用途管制，而不进行权属购买，除非是公益性的使用需要征收所有权的时候，且征收要列出负面清单或者正面清单。集体建设用地改革，需要注意的一个问题是公益性用地范围过宽，并以公益建设的名义低价征收集体土地。公益性用地如果以低价征收，既不符合同地同价的改革原则，实际上也是让少数人（被征地的集体）承担本应由多数人（公益设施覆盖人群）承担的成本。现实是，城市的土地增值收益归业主，但是在农村，增值收益并不完全归其权利主体。集体建设用地改革应该是通过调节金形成一个有序的市场，不是通过拿土地所有权的方式来获得收益，而是通过拿税收的方式来获得收益，这样各方的利益大致能达到一种平衡，这样一个制度可能是一个相对有序的制度。政府以税收方式拿收益，农民以财产权方式拿收益，市场才能发挥作用。
主持人：这样和以前相比，一方面是这个权属更加明确了，另一方面各方的利益也相对来说照顾到了。
嘉宾：对，有可能政府要让渡一部分的利益，如果做了一项改革，最后谁都不让利，最后改来改去就没有意义了，对于政府管理来说，收税的方式比较透明。土地交易完，收税就行了，就会形成良性的循环，有利于建立一个良好的市场机制，虽然短期内可能会使某些地方经济发展放缓。习惯于土地财政的地方，短期可能不太适应，这个过渡成本，可以考虑通过转移支付的方式给地方政府给予补偿，或者出台严格的行政惩罚。
主持人：集体建设用地增值收益在农村内部怎么分配，这也是试点探索的内容之一。
嘉宾：增值收益在农村集体内部怎么分配，就回到了集体成员（成员权）如何确定的问题。同一个集体，在不同的事情上成员并不一定完全相同，例如，集体资产量化改革时，并不是按照承包土地时的成员，而是按照量化时点的户籍人口。只要集体本身能说清楚，就可以考虑赋予集体本身解释权利。也许在实践中可能会出现基层违法、违规的情况，那就按照相应法律制度处理。没必要因为存在个别违法违规行为而对制度的合理性产生怀疑。但是在集体土地增值收益分配的过程中，需要明确一些底线和原则，或者说划定范围，比如，不能把土地私有化了，不能把土地卖了。集体的资产，有的是在自己的土地上形成的，有的不在，因此处理起来就特别复杂。所以应该按照基层民主的相关法规，履行村民代表大会或村民大会相应的程序。对以集体名义办的企业，在集体内部确定时点、标准，成员，一次性量化，明确原始出资人，不能多次量化。
4宅基地市场化改革要先补齐城乡一体化的欠账
主持人：宅基地改革试点也是“三块地”的改革内容，但是实践中并不像耕地和集体建设用地改革试点进展快，很多地方的积极性并不强，怎么看待这一问题呢？
嘉宾：宅基地也同样面临土地和劳动力匹配不平衡的问题。农村出来打工的农民，可能家里的房子建的很好，但是一年只能住上几个星期。但是他们在城市的住宿条件非常的差，“村里的房子给老鼠住，在城市里住的和老鼠一样”，从资源的利用上来说，这种现象是非常不合理的。按照人均的非农用地，宅基地占的面积非常大，但是并没有实际改善农民的住房条件。
即使假设土地是私有的，农村的房子可以买卖，在现有条件下，宅基地也是卖不出好价格的。原因有很多：第一，从宏观上，劳动力在外出，没有需求，第二，宅基地供给方式，只要成年就可以要求分配宅基地，盖新房子与购买二手宅基地的成本差距并不是很大，市场化的时候，这些东西很难流转出来。改革试点就是要解决这样的劳动力与土地的不平衡问题。具体到宅基地，可以由政府来置换指标，设定一个比市场价格高的价格，来换取建设用地指标，把土地复垦之后在其他地方使用建设用地指标。
现在的制度既不是完全的市场化，也不是完全的行政控制，土地资源占了很多，但是都不满意，房子在乡下闲着，在城里面又没法居住。没有住房就没有生活，没有住房，根本就谈不上在城里的安居乐业，夫妻团聚根本就没有条件，孩子和他们一起居住，条件都很差。
宅基地完全的市场化不是一个解决的方法，真正值钱的宅基地占的比例并不多，只是那些离大中城市比较近的农村宅基地。完全市场化农村的宅基地没有市场，价格上不去，城里的房子以现在的供给方式，价格又太高，农民又买不起。价差太大，可能需要一种政府干预下的市场。从资源的角度，使用政府定价的方式，动员把农村的宅基地复耕，然后在更大的范围内，在进入城市上给你一个指标或者一定补贴。重庆的地票也具有同样的性质，实际上，很多省也都在探索这样的改革。但是都是在当地行政区划内，并没有形成一个全国性的指标置换或者交易的大市场或者说大平台，实现跨区域整合。这里面核心的问题取决于价格怎么定，如果价格定的合理，那么农民可能愿意把地交易出去，这样的话地就可以集约，毕竟在城市里买房子占的地比较小，这就使得农村居民融入城市相对比较容易一点。未来农民工在城市里能否居住下来，是关系到城市稳定的大问题，现在市场化的方式很多人看不到出路。没有收益的财产权是没有吸引力的，宅基地试点改革，目标应该是给农民权利，然后不断地建立起保护农民权利的制度。把村里的房子卖了之后，在城市里能够安居乐业，这应该是前提，这方面城乡一体化仍然有很多功课要补。
5改革的信号和方向可以更明确一些
主持人：从现实层面来看，这三块地应该有哪些具体措施，让农民的权利得到更好的实现呢？
嘉宾：目前最紧要的是集体建设用地，浪费最严重的是宅基地。很多人感兴趣的是集体建设用地，因为这一块利益太大了。对于国家来说，承包地和宅基地是值得做文章的，建设用地只要你放开市场，只要政府保护农民权益，那么也可以去做，所以这一块是放的问题，不是政府要投入的问题。
承包地方面，承包期限30年到期之后怎么办，很多地方和农民都希望有比较明确的信号。此外，成员权可不可以退出，有偿退出还是怎么样，退出之后可以给谁，新的成员可不可以加入，成员权可不可以折换成某一种权利，进入到新的保障体系里去，这些都需要明确。这些都是现在面临的现实问题，要多听取农民的意见。现在还没到2028年，可能还比较模糊，但是这方面，各地需要进行探索。首先是政府让一部分利，这样才会使这个制度运转的越来越好。地方要维护农民的财产权，就必然面临让出一部分利的问题，提供公共服务、进行用途管制。地方政府可能没动力，但是可以通过中央政府的行政压力和财政分配上的奖励挂钩等方式逐步做起来，现在只能试探着向前走。
土地制度改革，我们一直在强调农民利益保护的问题，其实还有一个农业生产效率的问题。应该说随着各种社会保障覆盖农民之后，土地的保障功能也在下降，其实我们下面要做的就是让他们慢慢离开土地，离开土地要先保障他的权利再离开，更进一步就是连成员权也可以放弃，一次性收买你的成员权利，这是一个比较长的过程。土地制度改革的步子急不得，也不能走完全市场化的路子。