土地审批制度的供给侧改革：征批分离

供给侧改革是一种寻求经济新增长新动力的新思路，其核心在于提高全要素生产率。供给侧从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力促进经济发展。政策手段包括简政放权、金融改革、国企改革、土地改革、提高创新能力等。

供给侧改革的实质是要放松管制、释放活力、让市场发挥更大作用，从而降低制度性交易成本。对土地审批来说，改革的方向应是从土地供应入手，发挥市场配置资源的决定性作用，推进供需双方自由选择和公平公正谈判；政府部门则简政放权、主动服务，在项目需求时即可落实土地而不是开始做土地审批工作。

现行土地审批的特点和弊端

特点一：事前告知确认批后实施。土地报批前先进行征地预公告，确认土地权属、土地类别和面积，然后组织材料报批。批准用地后实施征收土地公告和征收土地补偿、安置公告，进行补偿登记，简称“两公告一登记”。

特点二：征地与审批相捆绑。征收土地与审批土地紧密结合，征收土地方案为报批土地的必备材料，拟征收土地的权属、面积和位置必须准确。事前告知确认还要批后实施（相当于双重确认）。但是由于土地的权属、面积和位置的调查和确认往往需要较长时间，工作稍有疏忽，即会引起异议。

特点三：土地审批都是从需求侧着手。由项目用地单位申请，调查确认，组织材料逐级上报审批。整个审批过程经历办理用地申请、预征告知和现状调查确认等10个环节。总的特点就是以用地需要确定开展审批工作，但实践效果并不如人意。

现行土地审批制度是在现行法律法规和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28 号)等政策的基础上形成的，目的是规范农用地转用和土地征收审查报批行为，这对确保依法依规审批用地，“保红线、保增长、保权益”发挥了重要作用。但从审批现状和现实矛盾分析，也还存在以下问题：

弊端一：土地审批和土地征收紧密捆绑，使审批环节增多，虽然规范了行为，确保合法确保权益，但效率太低。按照规定，我国目前土地审批和土地征收（项目落地）要经过10个环节。以报省级人民政府审批为例，从用地申请到供地，最快时间也得半年，一般一年拿到批文就算不错了。报国家快的需要一年，一般情况下一年拿不到。如果在报批过程中，需要补充什么材料，以及发生农民征地补偿争议，那时间就更长了。以单独选址项目征地审批计算平均耗时，重庆市总耗时547天，其中区（县）审查需244天，占总耗时的45%；四川省总耗时620天，其中县级审查需299天，占总耗时的48%。效率低下，可见一斑。

弊端二：用地前置审批较多，影响审批效率。土地审批还涉及发展改革、城市规划、环保、林业等行业主管部门。项目立项涉及发改委，环境评估涉及环保部门，规划选址涉及城市规划部门，占用林地的涉及林业部门等审批。由于办理顺序不明确，征地申报事项在各部门办理的顺序往往根据具体项目需要临时决定。用地单位不清楚到各部门办理的先后关系，往往走很多弯路。以立项、规划选址和地质灾害评估为例，在县级审查上报环节中，重庆市（区）政府平均总耗时197天，耗时较长的3个环节是：规划选址及规划红线图确认耗时67天，占总天数34%；发展改革部门立项耗时46天，占总天数23%；地灾评估耗时29天，占总天数15%。在云南省，县级政府平均总耗时623天，耗时较长的3个环节是：发展改革部门立项耗时240天，占总天数39%;地灾评估耗时150天，占总天数24%;勘测定界耗时120天，占总天数19%。 如果项目需要环境评估和办理林业手续等还需要更多时间。

弊端三：报件资料复杂且要求变化频繁，增加了大量额外负担。报件材料中，既有文字、图表，又有数据、图纸，还有各种证书、申请、批复文件。据不完全统计，一个完整的单独选址项目用地报件，需要提供28类46件资料，几乎涉及所有政府、职能部门和中介服务机构的相关材料都要上报，且要提供10份以上分送相关部门。如省级以上国土资源部门要求提供的听证、社会保障方案等材料，审批部门仅能对其进行形式审查，根本不能保证材料的准确性和真实性，容易引起争议，产生征地纠纷，而且审查后还要承担相应责任。

土地审批制度改革的新思路——征批分离

征批分离的基本思路。现行土地审批制度，不仅用地单位不满意，就是审批机关自己也都觉得繁琐，在想方设法简化。究其原因还是由于征地和审批捆绑在一起。因此，笔者提出征批分离的思路。

征批分离的基本思路是:征地和农转用审批彻底分离,农转用由省级人民政府和国务院批准。以县为单位整体批地，可以一年分几次报批，不批具体地块和位置，只批用地指标面积。已批准的用地指标可在年度计划内使用，由于征地难以落实等不可抗力造成落实不了用地指标的可跨年度使用。土地征收由市、县人民政府审批。项目用地由市、县人民政府根据批地（农用地转用审批）指标、土地利用总体规划和征地情况落实具体地块。

征批分离与征转分离有本质的不同：征转分离，只是将征收和转用分两次报批，实质内容没改变。征批分离彻底改变了征地和审批捆绑在一起的做法，先批农转用（即批地，为避免与之前的征转分离混淆，本文不采用征转分离的概念），符合条件的也可批地与土地征收同时进行，加快了审批程序。这样，可以做到完成征地随即供地，符合政府简政放权和转变职能的机构改革方向。

征批分离的优势。征批分离比现行土地审批具有较大的优势：

1.大幅缩短审批时间，提高效率。征批分离后，省和国家批准农地转用只需按照土地利用年度计划批地，不需要繁杂和细致的征收土地方案及相关材料，更不需要具体位置资料，只需要市、县人民政府上报农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案就可批地，这些材料国土资源管理部门一个部门就可以做。这样不仅省了许多材料，减少张建堂 供图　　　　了大量工作量，审批时间将大大缩短，效率大幅提高。同时也让审批机关由事前审批变为事中事后监管，审批机关相关工作做得更细致，监管更到位。

2.征批分离符合当前深化政府改革，简政放权改革方向。将土地征收批准权下放给市、县，符合当前简政放权的改革方向。简政放权是深化政府改革、加快转变政府职能的关键之举。

3.能够更好地发挥市场在资源配置的作用。按照以往的做法，一宗地或一个批次的批地，而且征地是批后实施。批后实施往往造成征地慢天要价和强制征收等问题。解决办法就是充分发挥市场在资源配置中的作用，既让农民对征地有更多的发言权，又给市场主体选择用地的机会。而征批分离符合这一改革方向，没有批具体位置，也不落实到村组（用地时才落实具体位置和村组）。先批用地，在规划范围内，哪里征下了，用地就落实到哪里，必要时可以调整规划。前几年，国土资源部和广西壮族自治区探索实施的区位调整就有这个思路。

4.大大减少违法用地和征地问题。现行的土地审批制度中，审批效率低下也形成大量的违法用地（边报边用）。一边是依法用地需要一年甚至更长时间的审批，另一边是不仅业主等不了，地方政府“稳增长”也等不了，只得边报边用形成违法，征批分离后，审批农用地转用时间短，批准征地时间长，批准农用地先于征地，具体用地是根据征地情况、农用地审批和土地利用总体规划去落实，理论上不存在边征边用的违法用地问题，也减少了补偿价和用地合法性争议，征地问题可以大大减少。

5.推进生态建设和耕地保护。随着社会主义市场经济的推进，市场化制度完善，审批的用地指标可以有偿使用，不适合发展工业的地方或者暂不用的可以将审批的用地指标在公共资源交易平台有偿交易，交易所得用于生态建设和耕地保护，用于现代农业建设。这样避免了重复建设和浪费，实现区域经济协调发展和区域一体化，促进了城乡统筹、土地资源持续利用和经济社会的持续发展。

（作者分别供职于广西壮族自治区国土资源厅、南宁市国土资源局）