国库管理改革迈向“效益、透明、监控” ——财政部国库司负责人就财政国库管理制度有关问题答记者问

今年1月1日起实施的新预算法，吸收了2001年以来的财政国库管理制度改革成果，为各项改革的深化发展提供了法律保障。在新预算法实施近一年之际，记者采访了财政部国库司有关负责人。

问：党的十八届三中全会提出建立现代财政制度，请问财政国库管理在促进现代财政制度建设方面发挥着什么样的作用？

答：党的十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱，要求深化财税体制改革，建立现代财政制度。财政国库管理则是现代财政制度的重要组成部分，也是现代财政制度建设的基础性保障。目前，国际上对国库职能的定位一般采用国际货币基金组织的定义，即国库不单指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能，具体包括财政收入的收缴、财政支出的拨付、预算执行过程的监控、预算执行信息的记录与反映、政府债券的发行和库款管理等工作。这一定义从本质上将现代国库与传统意义上的国库区别开来，赋予国库管理更为丰富的内涵，代表着各个国家现代财政国库管理的发展方向。现代财政国库管理的上述职能可以起到有效促进现代财政制度建设的作用。

问：我国的财政收入主要由税收收入构成，请问税收收入是如何缴入国库的？

答：在传统税款缴纳方式下，入库时间长、工作效率低，延压税款的现象时有发生。为解决传统税收收入缴库的弊端，2007年起，财政部、国家税务总局、中国人民银行在全国范围内推行财税库银税收收入电子缴库横向联网，实现了纳税、审核、缴库等各个环节的电子化、自动化操作和征管信息的共享。纳税人足不出户在网上即可办理电子缴税，税款直接从纳税人账户缴入国库，入库效率显著提高。2015年1—11月，全国横向联网电子缴税笔数为2.39亿笔，缴纳的收入超过8.5万亿元。随着横向联网工作的进一步推进，将逐步实现所有税收收入的电子缴库。

问：非税收入也是财政收入的一项重要来源，财政部门在非税收入收缴管理方面有哪些新举措？

答：目前，我国的非税收入采取国库集中收缴方式，主要做法是执收单位根据非税收入收缴管理系统预先设定好的收费罚没项目和标准开票，缴款人持票到商业银行缴款，非税收入直接缴入国库或者财政专户。整个流程实现了“收缴分离、票款分离”，执收单位“收钱不见钱”，不仅保证了非税收入及时入库，也从根本上解决了执收单位乱收费、乱罚款的问题。

今年以来，财政部在现行非税收入收缴模式基础上，积极探索推进非税收入收缴电子化试点，通过现代信息技术优化非税收入收缴业务流程，一方面方便缴款人采用电子银行等更加快捷的结算方式缴款，另一方面实现非税收入直接缴入国库，提高收缴效率和透明度。目前，9个中央部门纳入首批试点范围。一些地方根据本地区特点，相继开展了非税收入收缴电子化管理工作。财政部今年还会同公安部、中国人民银行推行交通罚款异地缴纳试点工作，有6个省份纳入试点范围。

问：近年来，国债和地方债发行受到广泛关注，请问财政部门是如何加强国债、地方债发行管理的？

答：国债发行方面，每年财政部在全国人大批准的国债余额限额内，制定国债年度、季度发行计划，确定国债发行的品种、期限、利率等，组织实施记账式国债、储蓄国债（电子式）发行业务。今年以来，为完善短期国债收益率曲线，财政部从第三季度起开始按月滚动发行6个月贴现国债，第四季度起开始按周滚动发行3个月贴现国债，进一步丰富了国债期限品种结构，提升了国债发行市场化水平，增强了国债收益率曲线的完整性。国际货币基金组织（IMF）在评估人民币加入特别提款权（SDR）货币篮子时认为，中国财政部定期滚动发行3个月、6个月短期国债，能够促进市场发展，改善短期国债流动性，符合SDR利率篮子有关规定。

地方债发行方面，2015年省级政府全面实行地方债自发自还。财政部印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》等制度文件，与中国人民银行、银监会联合印发《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，规范地方政府发行债券操作规程。截至11月底，共有34个省（自治区、直辖市、计划单列市）发行地方债约37000亿元。从发行利率情况看，9月份以来，采用公开发行方式的地方债发行利率整体比同期限国债利率高约20—40个基点；采用定向承销方式发行的地方债发行利率整体比同期限国债利率高15%左右。地方债发行利率与国债利率的利差拉大，体现出地方债与国债在风险权重、流动性等方面的差距，表明地方财政部门和金融机构市场化意识逐步增强，地方债发行定价市场化水平逐步提高。

问：作为老百姓的“保命钱”，社会保险基金的管理是大家非常关心的一个问题，请问财政部门是如何管理社会保险基金的？

答：社会保险基金预算是新预算法规定的“四本”预算之一，由于社会保险基金性质有其特殊性，与其他“三本”预算资金纳入国库管理不同，社会保险法明确规定社会保险基金存入财政专户。社会保险基金征收由社会保障部门经办机构负责或委托税务机关代征，资金支付时，先由财政部门将资金从财政专户拨入社保经办机构支出账户，再由社保经办机构将资金直接打入社会保险受益人的银行卡（账户）中。下一步，按照新预算法关于“对政府全部收入和支出实行国库集中收付”的要求，研究将社会保险基金纳入国库集中支付管理。

问：新预算法规定，各级国库库款的支配权属于同级政府财政部门，请问财政部门是如何将资金从国库拨出的？

答：目前我国的财政资金拨付实行国库集中支付制度。在预算指标内，根据财政部门指令或授权预算单位下达指令，每一笔财政支出先从设在商业银行的零余额账户支付到最终收款人，当日营业终了商业银行再与人民银行国库单一账户进行清算回补资金。整个支付过程，预算单位“花钱不见钱”，彻底解决了传统资金拨付模式下资金拨付链条长、环节多、效率低、透明度差，容易引发挤占、挪用财政资金等问题，支付效率和安全性大幅提高。国库集中支付制度的建立被经济合作与发展组织(OECD)誉为一场“财政革命”。IMF来华考察后认为：过去10年，中国国库集中支付制度改革的规模和范围都非常庞大，而且非常成功；国库集中支付制度改革大大加强了政府收支流程的整合和效率，同时也加强了对预算执行的控制和监督；中国国库管理在未来几年将很快达到OECD国家先进水平。

今年以来，在国库集中支付改革基本实现对县级以上预算单位全覆盖的基础上，财政部按照新预算法的要求，全面推进乡镇国库集中支付改革，今年年底前有条件的乡镇将全部实施国库集中支付制度。乡镇国库集中支付改革的实施，对于规范乡镇财政管理、保障涉农资金安全拨付都将产生重要而深远的影响。

问：根据新预算法，财政部门负责监督检查本级预算单位的预算编制和执行，那么，财政部门如何做好资金拨付过程中的监督？

答：新预算法对监督职责有明确规定，各级人大、政府以及审计、财政部门具有监督预算收支的权限。为了有效监控预算执行，防止财政支出被挤占、挪用，在资金拨付环节，财政部门通过两道“闸门”加强监督。一是审核预算单位用款计划。预算指标下达后，预算单位需要根据预算指标提出分月用款计划报财政部门审核，审核通过后才可以进行资金支付。无预算不能拨款。二是建立预算执行动态监控机制。财政部门实时监控每一笔财政资金支付情况，通过动态监控系统设置的预警规则实现对支付行为的自动预警。这样，财政部门就能够及时发现并在较短的时间内纠正违规支付问题，维护预算执行的规范性和严肃性。预算执行动态监控机制的建立，对预算单位违规支付行为起到了强大“威慑”作用。近年来，还加大了对违反中央“八项规定”的监控力度，收到较为明显的效果。

问：由于财政收入入库和支出拨付时间不匹配，预算执行中会产生间歇性库款，请问对于这部分库款是如何管理的？

答：为了提高财政资金使用效益，在保证资金安全的前提下，财政部门积极开展国库现金管理，将国库闲置资金投放到金融市场，在支持经济增长的同时，也降低了财政筹资成本。2006年，中央国库现金管理开始实施；2014年，经国务院批准，地方国库现金管理开始试点，初期选择了北京、上海、深圳、广东、黑龙江和湖北6个试点省市。截至目前，中央国库现金管理累计操作商业银行定期存款87期，操作规模36000多亿元，净收益约600亿元；地方国库现金管理试点地区累计实施国库现金管理操作30期，操作规模达6600多亿元。下一步，中央和地方国库现金管理操作力度还将进一步加大，并将研究建立财政库底目标余额管理制度，使库款稳定在一个合理的水平上，实现国库现金管理的常态化、均衡化操作。

问：新预算法明确要求财政预决算等信息向社会公开，请问财政国库管理方面的相关信息是如何公开的？

答：各级财政部门按照新预算法的要求，稳步推进财政预决算、部门预决算及“三公”经费预决算公开工作。财政部国库司主要负责预算执行信息和部门决算信息公开工作。

预算执行信息公开方面，财政部每月在门户网站对外发布全国财政预算执行情况，重点分析财政收支增减变化情况及原因、介绍财政运行特点及走势，同时针对社会关注的一些热点问题进行解释说明，起到了及时宣传财政形势和正确引导社会舆论的积极作用。今年下半年，根据国际货币基金组织数据公布特殊标准（SDDS）的要求，还在财政部门户网站定期对外公布月度中央政府收支及融资数据和季度债务余额数据。

部门决算信息公开方面，2015年7月17日，在财政部的统一指导下，100个中央部门全部按计划向社会公开了部门决算和“三公”经费支出数。这次中央部门决算信息公开创造了多个“首次”，包括支出经济分类科目信息、财政拨款收支余汇总表、政府采购支出金额、机关运行经费、国有资产占用情况和公务接待批次及人数在内的决算内容均第一次向社会公开，较好地落实了新预算法以及国务院关于推进财政预决算公开的要求。与此同时，地方部门决算公开推进力度进一步加大。截至今年10月底，全部省本级、270个地市本级和2244个区县本级公开了2014年度部门决算。

问：新预算法提出各级政府财政部门应当按照年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，请问这项工作的进展情况如何？

答：编制权责发生制政府综合财务报告，可以全面准确反映政府资产负债状况和运行情况，对于加强政府资产管理和债务风险防控、科学开展政府信用评级、提高政府宏观经济决策能力与水平、促进财政中长期可持续发展等都具有十分重要的意义。今年10月份，财政部修订印发《财政总预算会计制度》，为编制政府综合财务报告奠定了会计核算基础。11月份，财政部印发《政府财务报告编制办法（试行）》，近期又印发了《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，明确了政府财务报告的编制内容、编制方法和编制程序，标志着政府财务报告制度建设迈出关键性的一步。2016年，财政部将部署政府财务报告编制试点工作，从2017年起试点单位将编制2016年度政府财务报告。

问：当前我们正处于一个信息化社会，请问“互联网+”浪潮对财政国库管理有何影响？

答：现代财政国库管理是先进制度与现代信息技术的高度融合。2012年，在财政部的指导下，地方财政部门开始实施国库集中支付电子化管理，利用“互联网+”技术对传统国库集中支付业务流程进行优化。电子化管理后，取消纸质凭证和单据流转，资金支付以及清算业务均依据电子指令办理。国库集中支付从“签字画押”变为“电子签章”，预算单位从“跑银行”变为“点鼠标”，足不出户就可办理资金支付，省去了写支票、来往银行、排队等候的环节，以前半天才能完成的业务，现在只用十几分钟，基本实现资金拨付“零在途”的目标。支付电子化管理还将支付申请上报审核、开具支付凭证、资金支付与清算等分散在财政部门、人民银行、代理银行、预算单位的各个环节纳入统一的管理体系，通过将制度机制固化在信息系统中，实现了从人工核对到计算机自动控制的转变，形成“环环相扣、互相牵制、有始有终”的内控机制，为财政资金安全装上了坚固的“防盗锁”。

问：能否简要概括一下现代财政国库管理制度的特征？

答：对现代财政国库管理制度的基本特征，国际上基本形成了共识，即：效益、透明、监控。

效益是指提高财政资金效益和运行效率。主要体现在三个方面：一是通过制度设计，简化资金收付流程，减少资金收付中间环节，提高财政资金入库效率和支付效率。二是通过高效管理国库现金流量，使国库资金保值增值，提高国库资金使用效益。三是通过国库资金调度与国债发行的有机结合，降低国债筹资成本，提高国债发行效益。

透明就是提高透明度，目前主要包括三个方面的透明：一是财政部门在预算执行上程序透明，预算指标的下达、用款计划和支付额度的审批下达以及用款申请的审核支付，不仅在制度上做出规定，而且在运作机制和技术手段上都必须按照规范的程序进行。二是预算单位资金支付使用过程透明，财政部门通过信息系统掌握财政资金每一笔支付记录。三是预算执行信息和决算信息对社会公众的透明度，增强社会公众对政府行为活动的监督，让每一笔钱都花在“阳光”下。

监控是指对预算执行进行控制和监督。通过制度设计和利用现代信息网络系统，对所有财政资金的收付活动进行动态监控，对违规或不规范操作及时进行核查处理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。

效益、透明、监控不仅是现代财政国库管理的基本特征，也是我国财政国库管理制度改革的目标取向。