合法前提下的互联网+政府采购（上）

2015年5月11日，国务院印发《关于大力发展电子商务加快培育解决新动力的意见》，提出要“进一步加大政府利用电子商务平台进行采购的力度”。而在此之前，于今年3月颁布施行的政府采购法实施条例第十条中就明确规定：“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动”。由此可见当前政府采购电商化、信息化已成为主流共识。

但目前国内对此项工作的实践尚处于起步阶段，大家在对政府采购电商化与信息化的核心内容、实现路径等关键问题上的认知，还存在较大的模糊和争议。在此背景下，一些先行先试的地方，却由于各种原因出现了不少认识偏差和实践误区，若不及时对其进行讨论与纠正，就极有可能为政府采购信息化工作带来不小的负面影响。笔者从事政府采购工作多年，在此提出一点看法，希望对此项工作有所裨益。

前提：合法合理的开发需求

我们知道，信息化工作的基础和前提是确定开发需求，政府采购电子交易平台也不例外，而对开发需求最基本的要求就是合法。

这道理很简单，脱胎于1994年的《联合国货物、工程和服务采购示范法》的政府采购法在立法之时，立法机构也结合了我国实际进行了大量的讨论与论证，使其具有有制度设计的合理性和可操作性，示范法的精神和做法也被绝大多数国家的实践证明是符合市场经济规律的，但这一点却被一些试点地方所忽视。一些地方在没有完全吃透法律、法规精神的情况下，以法律法规“落伍”为借口，不断突破法的界线，搞出许多有着违法嫌疑的“创新”，这是非常值得警惕的。

说到底，无论是监管部门还是操作机构，都不能以电商化、信息化或“改革创新”的名义，开发出违法的政府采购业务系统，这极有可能导致信息化工作被“一票否决”。实践证明，许多“任性的创新”是不成熟的，也是违反事物发展客观规律的，为政府采购工作带来了不少负面影响。所以，开发需求的法定性是信息化工作必须时刻牢记的底线和原则。

政府采购法及其实施条例是构成我国当前政府采购制度的两大基石。纵观政府采购业务全流程，我们发现其最核心的业务，就是政府采购交易的组织形式和采购方式，因为这两个关键环节决定了政府采购订单的形成和取得模式，并集中体现了政府采购的本质与原则。

理清政府采购的交易方式

政府采购电商化，主要指的就是对这两个关键环节的电子化改造，即实现通过电子平台进行交易的过程。从这个角度看，政府采购电商化从属于政府采购信息化，是政府采购信息化的核心内容。所以要真正摸清政府采购电商化和信息化的核心开发需求，我们首先得理一理政府采购法及其实施条例中关于政府采购组织形式和采购方式的有关规定。

一是集中采购的组织形式及采购方式。政府采购法第七条规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”。其中，按政府采购法第十八条和政府采购实施条例第二十四条规定，集中采购的组织形式，应主要是批量集中采购，而“通用的”则是集中采购商品目录的主要特征。同时，政府采购实施条例第三十四条规定：“技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法”。所以，根据集中采购项目“通用的”性质及政府采购法有关政府采购六种方式的适用性条款规定，我们可以总结出，集中采购项目的采购方式一般应采用招标方式和询价方式，评审方法一般是最低价评标法。

这里所说的批量集中采购，也就是对一些通用的、需求能标准化的产品，通过将采购需求汇集到集中采购机构，由集中采购机构统一进行打包采购的政府采购组织形式。与批量集中采购相对的，就是协议采购。所谓协议采购，是指集中采购机构对一些集中采购目录内的项目，在招标前不确定具体采购数量，通过招标等采购方式，按一定的比例入围部分供应商、产品及单价（优惠率等），并与其签订框架供货协议，由采购人在发生真实采购时，自主从入围的供应商中选择成交供应商的一种采购组织形式，其最主要特征是采购人二次选择决定采购订单的最终归属。通常我们认为协议采购是集中采购项目的一种过渡性采购组织形式，但事实上，在政府采购法和政府采购实施条例中有关协议采购的详细概念及法律定位均未被明确过。

政府采购实施条例出台后，一些人提出，少数零星、紧急的采购项目是否还应继续采用协议采购呢？笔者以为不妥。实际上，政府采购法已经对这部分项目作出了安排，按政府采购法第十八条的规定，属于本单位有特殊要求的（包括时间紧急要求）集中采购目录内的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。

并且，协议采购这一做法与政府采购法第七十一条第（四）项以及政府采购实施条例第六十七条第（四）项规定，存在相违背的嫌疑，而且被实践证明这种做法弊端很大。在立法时，之所以将小额零星采购排除在政府采购范围外，主要也有抓大放小、逐步规范的考虑，而且其解决方法并不只有协议采购这一种。所以在集中采购项目中采用协议采购这种组织形式的做法，各地应逐步予以淡化，直至取消。

二是分散采购的组织形式及采购方式。分散采购多数采取一单一委托、一单一采购的组织形式，其采购方式涵盖公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购、竞争性磋商六种采购方式。

政府采购如何借鉴电商平台

电商平台，即电子商务平台，是一个为企业或个人提供网上交易洽谈的平台。目前，对电子商务平台的分类方法很多、很杂，笔者主要根据政府采购的特点，特别是政府集中采购的特点，将其大体分成三类：一是主要为私人采购服务的自由交易零售平台，例如阿里巴巴的淘宝网、天猫，京东商城等，其模式主要来源于对线下综合市场的模拟；二是批发采购平台，可以细分为企业集团采购服务的平台，例如阿里巴巴的1688平台等；为私人采购服务的批发采购平台，如阿里巴巴的聚划算平台、各种团购网站，其策略一般是采用先利用批量大单压价、后再分开销售的方式；第三类则为生产型企业服务的供应链管理平台，如丰田汽车公司、绿城电商等。

当然，实践中上述平台类型也在进行相互融合。比如进行供应链管理的企业，将其采购平台从原来的局域网，逐步延伸到互联网，并与第二类批发平台进行合作，利用互联网进行深度的供应链整合，也就是“互联网+供应链管理”的模式。

上述三类平台模式各有其特定的适用条件和市场环境，实践中也各有优缺点。每一种模式都产生于实践，针对于某一特定条件和市场环境，并且还在持续进行一些相对应的适应性改造，这是通用的规律，也适用于政府采购电子化平台的开发工作。

政府采购平台兼具三类平台特性，又具有法定性、权威性、公益性等与主流电商平台不同的特点，所以开发上不能照抄照搬。当然，他们也有许多可以学习借鉴的地方，笔者以为，对电商平台的学习、借鉴思路应是：分析各电商平台的适用条件和环境，选择那些与自己所处条件环境相似，并且将电商平台运行中行之有效的做法予以消化吸收，同时结合自身特点，进行针对性地研究改造，扬长避短，有一个“扬弃”的学习过程。

那么按照这一思路，政府采购可以向电商平台学习哪些具体内容呢？笔者以为，从政府采购特点出发，尤其是从其采购组织形式和采购规模来看，政府采购更像是企业集团的批发采购；而从政府采购对需求归集、物流配送、资金支付、质量反馈等环节存在一个链条式管理的需求来说，政府采购与第三类电商平台又具有相似性，但也有不同点，比如，政府采购电子平台不需要组织再生产、产品销售等。并且，上述三类电商平台在实践中，也存在着各自的失灵点，在学习、借鉴时，我们也必须一并予以考虑，应采取措施予以克服。比如，阿里巴巴淘宝小二的集体腐败案、台湾鸿海公司高层的采购窝案等，就是这种失灵点的集中爆发和体现。

所以笔者以为，总体上，政府采购电商化学习、借鉴的对象，主要是第二类和第三类电商平台模式，尤其是新发展的“互联网+供应链管理”模式。并且，在实践过程中，应根据政府采购自身特点，注意采取措施规避政府采购和电商平台各自可能存在的盲点、失灵点，只有这样才能做好政府采购电商化、信息化工作。