农村土地流转应发挥好市场和政府的作用

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。土地流转作为我国农村经济体制改革不断深化过程中出现的新事物，是实现农村土地资源优化配置的有效途径，应尊重市场的主导作用和农民的主体地位，发挥市场机制在土地流转中的决定性作用。同时，也应发挥好政府有形之手的作用，克服政府越位、缺位、错位现象，加强对土地流转的引导、规范、监管和服务，实现市场决定性作用与政府规范引导的有机结合，使农村土地流转健康有序发展。

在搞好农村土地确权、登记、颁证工作的基础上，尽快建立农地产权交易市场体系

明晰土地承包经营权是进行土地流转的前提，是健全土地流转市场的基础性工作。通过确权，给农民所承包的每个地块发放农村土地使用产权证，农民可以通过规范的土地产权交易市场，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，使土地真正开始变成资本。农村产权交易是建立在集体产权交易和非国有、非集体产权交易基础上的产权交易行为。目前，全国的农村产权交易服务机构数量不多，尚处于起步阶段。农村产权交易市场在土地流转中具有重要作用，它有利于政府转变职能，帮助政府从直接负责处理交易行为中解脱出来，有效地解决政事不分的问题；有利于发挥市场的决定性作用，更好地体现市场集聚信息、配置资源和价格形成的功能；有利于建立公开公平公正的交易平台，确保交易过程阳光透明。

加快建立健全土地流转市场服务体系，发挥市场在土地流转中的决定性作用

从整体上看，我国农村土地流转的服务体系不健全，全国有三分之二的县和乡镇没有建立土地流转服务平台，多数县乡还没有土地流转服务机构。加快建立健全农村土地流转市场服务体系是发挥市场决定性作用的基础，这里的重点，一是健全土地流转服务平台。要逐步建立和完善县服务中心、乡镇服务站、村级服务点的三级服务网络，建立流转信息库，开展信息咨询、评估、协办手续等服务。二是建立土地流转信息网络，使供需双方能及时、准确获取可靠信息。三是培育土地流转中介机构。四是建立科学的土地流转价格形成和指导机制。重点是在对土地价格因素具体分析的基础上，对不同土地作分等定级、科学评估，确定土地流转的基准价格，在基准价格的基础上确定具体土地标的流转价格。同时，由于我国土地流转市场尚处于起步阶段，为了减少土地流转中的投机炒作，推动土地流转市场运行的公平、公正、有序运行，土地管理部门有必要建立相应的流转价格公示制度。

制定土地流转的鼓励和支持政策，创造有利于土地流转的政策环境

要求农民到土地流转市场中进行有序规范的土地流转要有个过程，尤其是在流转市场发育起步阶段，需要有政府的扶持，需要有一些优惠政策措施的支持。各地要切实发挥政策的导向作用，因地制宜地制定符合当地实际的、针对性强的政策，采取多种扶持措施，给进入市场流转土地的农民以实实在在的好处，把农民吸引进来，促进土地规范流转。同时，鼓励发展专业大户、家庭农场、农业专业合作社等规模经营主体，在农业基础设施建设、技术推广、农产品营销、金融服务等方面的优惠政策要向他们倾斜，促进农村土地集约化、规模化经营。如在财政政策方面，每年财政预算中可以安排一定规模的土地流转专项扶持资金，用于对规模经营主体及土地流出户的政策补助；在信贷政策方面，把符合农业产业化发展方向和农业产业扶持政策的，且土地流转面积达到一定规模的经营主体作为信贷支持重点，每年安排一定额度的农业信贷资金给予扶持，也可以实施收税减免或税收优惠等。同时，要加强政府对土地流转的技术扶持，可以依托“农技校”和“阳光工程”，加强流转大户农业适用技术培训指导，派驻农业科技员，对种植大户及专业合作社进行技术指导服务，也可以采取措施鼓励各级农业技术人员及大专院校、科研院所的单位和个人，利用科技研发、技术承包、技术参股和组建专业化组织等形式参与农村土地流转。

强化土地流转的规范化管理，保障农村土地流转的规范有序运行

目前农村土地流转大多数是农户之间自发流转，有近40%的土地流转未签订合同，即使有书面合同的，合同文本不规范，合同条款不完备，未经合同管理机构审查签证，容易产生纠纷和矛盾，使流转双方权益得不到保障。各级政府要结合本地实际，创新土地流转制度，把工作重点放在土地流转的规范管理上。一是加强土地流转程序管理。土地流转双方应当签订书面合同，并报乡镇农业承包合同管理机构审查、签证和登记。要明确农户在土地转让中的主体地位，禁止乡镇和村级组织代替农户或越过农户签订合同。二是加强土地流转登记管理。按照规定的程序登记、备案，可以增强农民进行流转的安全感，扩大流转规模，同时也可以使政府掌握土地流转的实际情况，制定正确的政策措施。三是加强土地流转合同管理，提高合同的合规性，保护双方的权益和合同的兑现。

加大投入力度完善农村社会保障体系，为土地流转创造有利条件

当前我国农村的社会保障体系仍然不健全，这种状况使得农民把自身保障的重担压在了所承包的土地上，从而造成了土地承包经营权流转的瓶颈，因此必须加快建立和完善农村的社会保障制度。一方面，通过建立完善的农村社会保障体系，逐步淡化土地社会保障功能，降低农民对土地的依赖和农地制度变革成本，消除农民的后顾之忧，创造有利条件加速农村土地流转。要坚持“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地建立养老、医疗、生育、伤残等保险。通过建立社会保障制度，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。对于已经流转土地的农民，引导他们拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。另一方面，要建立和完善农业风险保障机制，可以考虑设立农村土地流转风险金、灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金以及耕地保护基金等，作为失地农民养老金、耕地流转担保资金和农业保险补贴；可以探索实施互保合作方式，组建“互助合作保险组织”，本着自愿原则，实行会员缴费、财政补助，自我管理、合作共享，专户监管、滚动发展的农业保险运作模式，最大限度地降低土地流转带来的风险。

加强对土地流转的监督管理，营造土地流转健康发展的良好环境

市场经济是法制经济，土地流转市场要实现高效有序流转，同样也需要用法律法规来规范和约束。当前应加快农村土地流转市场的法规建设，及时修改不利于土地流转市场形成和互相冲突、矛盾的法律条文，并以法律形式对参与农村土地流转的市场主体，土地流转的原则、条件、范围、程序、形式、违约责任、利益调节等重要问题做出明确的法律规定，以保证农村土地流转市场运作的健康有序。政府部门要认真负起责任，切实加强监督管理，为土地流转营造良好的环境。可以根据情况设立土地流转管理和仲裁机构，并赋予相应管理职权，对土地流转过程实行监管，完善土地流转纠纷仲裁、调解机制。通过加强农村土地纠纷仲裁机构建设，探索解决农村土地纠纷的长效机制，制定和规范纠纷仲裁的各项制度和程序，以有效化解农村矛盾、维护农民的土地权益和农村社会稳定。政府各职能部门要协调联动，齐抓共管，指导土地流转合同的订立，建立流转合同档案，定期检查流转后的土地利用状况，搞好事前、事中、事后的监督管理，确保土地流转依法有序进行。尤其是农经、国土等职能部门要加强监管，严防借土地流转之名，改变土地农业用途的事件发生，对已发生的非法占用土地、改变土地农用性质的违法行为要依法打击和制裁。

（执笔：河南省委党校常务副校长焦国栋，本文系河南省哲学社会科学规划重大项目《促进土地流转，实现土地集约利用，加快发展新型农业现代化研究》［批准号2013A005］的研究成果）