非法占地建宅行政处罚的法律适用问题
对于农村村民未经批准或者以欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅的行政处罚，1998年《土地管理法》第七十七条规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。笔者认为，这一条款在实践当中的可操作性有待加强。
法律适用应区分情况处理
农村村民非法占地建住宅，应当受到行政处罚。但是在处罚过程中，应对各种价值给予恰当的安排，体现宽严相济政策，以采用对社会利益和当事人权益损害最小的方式实现法的价值。
对非法住宅限期拆除这种单一的处罚方式难以体现法的公平正义的最高价值。农村村民非法占地建住宅，有的可以拆除，但也有不宜拆除、不能拆除或拆除成本过高等情形。如在原宅基地范围内原拆原建，使用原有的宅基地和村内空闲地建住宅，都难以适用限期拆除的处罚种类。同时，对超标准部分房屋实施拆除也不好操作，因为房屋具有整体性和不可分割性，拆除一部分房屋势必影响另一部分房屋的利益，更会破坏整个房屋的功能和效用。在符合土地利用总体规划的情况下也不宜一概拆除违法住宅，即使违反“一户一宅”，也要区分情况进行处理，可拆可不拆的应当不拆，没收的建筑物可按照规定另行处置。
同时，对于超过批准数量占用土地的一律给予行政处罚的做法，似也不能一概而论。一些地方根据省、自治区、直辖市规定的标准幅度制定了具体标准，但经常变更，造成宅基地在分配安排上的不平衡。鉴于这种情况，在认定标准时，如果行政处罚时的标准高，则执行行政处罚时的标准；如果违法行为发生时的标准高，则应执行当时的标准。
有些情况下，没收比拆除更合理
与第七十七条不同，《土地管理法》第七十六条行政处罚种类上，除了责令退还非法占用的土地、限期拆除外，还有“没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”及“罚款”两个种类，其中“拆除”与“没收”不能并用。
“没收”相比于“拆除”的优势在于，可以有效利用资源，节约行政成本，提高行政效率。在对国家土地管理秩序影响不大的情况下，应当优先采用“没收”的行政处罚种类。农村村民非法占地建住宅，在住宅不能拆除时，采用“没收”的行政处罚种类具有一定的合理性。
对于农村村民非法占用土地建住宅的罚款也应区分对待。如非法占地建宅只是为了满足基本居住需求的，建议不予罚款。而对于以盈利为目的非法占地建宅的，则应予以罚款。
法律适用应考虑各种情节
违法构成是引起法律后果所必须具备的法律事实系统，对违法行为的认定和对法律的适用，必须对违法构成各个方面进行全面的考察。情节因素是重要的考量内容，对行政处罚决定至关重要，特别是行为人的过错程度、行为本身的危害程度以及事后的补救措施直接影响着案件定性和处罚轻重。
在土地管理的法律法规中也能反映出影响行政处罚的情节。如《土地管理法》第六十二条第二款规定，农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。这就是重要的考量情节因素。如农村村民在符合规划和“一户一宅”的情况下未经批准在原宅基地上拆旧建新，这就具备有利于违法当事人的情节因素。而这些情节可能使农村村民非法占地建住宅排除限期拆除这一严重的行政处罚种类，甚至可能不予行政处罚。
法律适用不能回避事实
以事实为根据是法律适用的基本原则。这一原则要求执法人员尽可能地发现与案件有关的各种事实，完整、全面地收集案件的各项证据。而已经发现的事实必须毫无遗漏地通过证据予以收集、固定，不能有意取舍。一些地方为了便于行政处罚，在具体操作中把农村村民非法占用土地建住宅简单认定为一般的非法占用土地，进而套用《土地管理法》第七十六条的规定进行行政处罚。这种行政处罚在表面上看来没有什么问题，但却是对客观事实的违背，最终可能因为认定事实不清、主要证据不足而不能成立。如果有利害关系的第三人提起诉讼，将可能导致行政行为被予以撤销。因此，对农村村民非法占用土地建住宅行为的行政处罚，应当实事求是地反映农村村民违法主体的特征，正确定性，为正确适用法律做好铺垫。
综上，笔者建议，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为住宅用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的房屋，必要时也可以限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
（作者供职于浙江省庆元县国土资源局）
