陈尘肇：加强资源环境审计 服务推动绿色发展——学用习近平总书记系列重要讲话精神的体会
审计署党组成员、副审计长 陈尘肇
党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列重要讲话，就治国理政的各个方面提出了许多新思想、新观点、新论断和新要求。尤其是党的十八届五中全会明确的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，则是指引“十三五”期间乃至今后更长一个时期我国经济社会发展的总体思路、方向和着力点。学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，就是要用讲话精神武装头脑、指导实践、推动工作。学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，要求我们加强资源环境审计，更好发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用，服务推动绿色发展、建设美丽中国。
一、充分认识坚持绿色发展、建设美丽中国的重要意义
当前，我国经济社会发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，越来越成为经济社会可持续发展的瓶颈和制约。坚持绿色发展、建设美丽中国，是党中央面对新形势作出的重大战略考量，对全面建成小康社会具有重大指导意义。我们必须深刻领会、提高认识，增强审计服务推动绿色发展的责任感、使命感和紧迫感。
（一）坚持绿色发展、建设美丽中国，是实现永续发展的必然要求。习近平总书记指出，良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础。过去30多年，我们实现了经济高速增长，但在资源利用和生态环境方面也付出了巨大代价。我国资源虽然总量大，但人均水平低，重要能源资源对外依存度高，水资源短缺等问题突出，一些地方还存在粗放开发利用土地，新增建设用地接近或超过承载能力上限等问题。面对严峻的资源环境约束，维持以往的规模速度型的粗放增长方式，资源供给和环境容量将不能为继，全面建成小康社会的目标就难以实现。绿色发展，从内涵看，是在传统发展基础上的一种模式创新，是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的一种新型发展模式。所以，必须坚持绿色发展，推动低碳循环发展，全面节约和高效利用资源，努力实现质量效率型集约增长，促进可持续发展。
（二）坚持绿色发展、建设美丽中国，是满足人民对美好生活追求的必然要求。习近平总书记指出，我们的人民热爱生活，期盼更优美的环境；建设生态文明，关系人民福祉，关系民族未来。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。随着人民生活水平的提高，人民群众对清新的空气、干净的水、绿色的食品、优美的环境的需求日益增长。当前，生态环境特别是大气、水、土壤的污染问题，已经影响了人民的健康和生活，成为全面建成小康社会的突出短板。提高环境质量、改善生存环境，迫在眉睫。绿色发展，是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式。所以，必须坚持绿色发展，加大环境治理力度，筑牢生态安全屏障，还人民群众蓝天常在、绿水常在、青山常在的美好环境。
（三）坚持绿色发展、建设美丽中国，是新常态下稳定经济增长的必然要求。习近平总书记指出，要牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，绿水青山就是金山银山。生态环境已经成为一个国家和地区综合竞争力的重要组成部分，国内外企业的投资、游客的出行和人民群众日常消费都更加注重生态环境，出口贸易也面临主要发达国家“绿色壁垒”。在经济发展进入新常态下，要努力取得经济发展与生态环境保护之间的平衡，以好的生态环境，为经济发展提供支撑。习近平总书记还提出，要推进经济结构性改革，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。坚持绿色发展，就是重要的供给侧改革，通过为人民提供更多优质生态产品，激发市场更大的需求，促进实现经济稳定增长。
二、围绕“资源开发、污染防治、生态治理、责任落实”，科学谋划资源环境审计
党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《规划建议》），勾画了未来5年中国经济社会的发展蓝图，明确了发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念和重大举措。《规划建议》对绿色发展也作出了具体而明确的部署和要求，为资源环境审计工作提供了根本遵循，回答了审计“该做什么？”的问题。为此，要根据《规划建议》的要求，做好资源环境审计工作规划，明确审计重点任务。
（一）开展资源开发保护情况审计，促进全面节约和高效利用资源。习近平总书记指出，节约资源是保护生态环境的根本之策。水、土地、矿产等资源是人类赖以生存和发展的物质基础，必须要珍惜利用。近年来，审计机关持续开展了土地和矿产资源管理情况审计，揭示了资源节约集约利用方面存在的突出问题，提出建议促进完善了相关制度机制，取得了较好成效。《规划建议》明确要强化约束性指标管理，特别是创新提出实行能源和水资源、建设用地等总量和强度双控行动，实行耕地轮作休耕制度试点等新的制度安排。审计机关要结合党中央、国务院在资源节约高效利用方面出台的相关行动、计划、制度情况，在开展土地、矿产资源开发保护情况审计的基础上，加大对水资源管理情况的审计，促进资源节约。
（二）开展污染防治情况审计，促进低碳循环发展和环境改善。习近平总书记指出，环境保护和治理要以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治。近年来，审计机关重点在节能减排、重点流域水污染防治、重金属污染防治等方面开展了审计，揭示了环保政策执行、资金运用、项目运营等方面存在的突出问题，为促进环境污染防治发挥了积极作用。《规划建议》提出要加强高耗能行业能耗管控，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，实施新能源汽车推广计划和循环发展引领计划，实施大气、水、土壤污染防治行动计划和工业污染源全面达标排放计划等。审计机关要结合污染防治相关行动、计划的出台情况，针对人民群众反映强烈、严重损害人民身体健康的突出问题，对大气、水、土壤、重金属、固体废弃物等污染防治予以重点审计，切实保障各项行动计划落实到位、各项污染防治取得实效，促进保护人民群众健康。
（三）开展生态环境治理情况审计，促进筑牢生态安全屏障。习近平总书记指出，我国总体上仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家。森林草原、江河湿地是大自然赐予人类的绿色财富，我们必须要保护好、发展好，将绿色财富保值增值，给子孙后代留下“绿色宝库”。近年来，审计机关对生态环境保护相关政策和资金使用等情况进行了审计，一些地方结合领导干部自然资源资产离任审计探索加大了对生态环境保护的审计力度，有力促进了生态环境改善。《规划建议》提出要坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，扩大退耕还林还草，开展退耕还湿、退养还滩，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，重点生态功能区实行产业准入负面清单，加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度等。审计机关要持续关注上述重大生态保护举措的实施进展情况，以森林、草原和湿地保护为重点，适时安排审计，促进生态环境改善，促进守护好生态安全。
（四）开展领导干部自然资源资产离任审计，促进领导干部履职尽责。习近平总书记指出，实行最严格的制度、最严密的法制，才能为生态文明建设提供可靠保障。对领导干部实行自然资源资产离任审计，是党的十八届三中全会《决定》确定的一项重要改革举措，是健全生态文明制度体系的要求，对于促进领导干部落实自然资源资产管理和环境保护责任，推动生态文明建设具有重要意义。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》（以下简称《试点方案》），明确了试点审计的目标、原则、任务和安排等。《规划建议》中提出以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。审计机关要根据《规划建议》和《试点方案》的部署和要求，积极开展试点审计，不断总结经验，确保2017年形成成熟的制度，从2018年开始，各级审计机关按照干部管理权限受组织部门委托组织开展离任审计，形成经常性审计制度，促进领导干部履行环境保护责任。
三、突出“政策、资金、资源、责任”四个重点，精心组织资源环境审计
明确了审计“该做什么”，还要研究好“能做什么”。《国务院关于加强审计工作的意见》指出，审计机关要对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计；党的十八届三中全会提出要开展领导干部自然资源资产离任审计。这就是审计的职责。审计机关要依法履行审计监督职责，在资源环境审计方面，要突出把握好“政策、资金、资源、责任”四个重点。
（一）围绕政策，推动政策落实到位。从2014年起，审计机关持续对党中央、国务院出台的重大政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计，有力促进了政策落实。《规划建议》中明确的关于绿色发展中所采取的行动、计划、制度，都将体现为党中央、国务院的具体政策。审计要服务推动绿色发展，就要把政策作为着力点，持续关注资源节约、生态和环境保护方面的重大政策出台情况，并开展跟踪审计，及时发现政策执行中的问题并主动推动解决，让政策落地，取得实效。
（二）守护资金，确保资金安全有效。资源利用和环境保护领域既有土地出让收入等收入资金，也有诸如大气污染防治、节能减排等专项资金，资金类型多、收支规模大。《规划建议》中提出的山水林田湖生态保护和修复等重大工程也涉及到大量财政资金投入。环保相关财政资金的安全高效使用，对环境治理的影响很大。要对这些收入和专项支出资金、重大工程建设项目进行重点审计，切实维护资金安全，确保重点环保项目按期完成投入运营，发挥作用。
（三）看好资源，防止资源流失和浪费。近年来，审计署对一些省的部分探矿权采矿权进行了审计，重点对矿业权进行了重点核查，发现了矿业权出让和交易中造成资源收益流失的一些违法违规问题线索。2014年土地出让收支和耕地保护情况审计中，也发现了一些地区土地开发强度不高、土地闲置等问题。审计机关要继续加大对土地、矿产、水等资源的审计力度，关注其中的权力运行，重点揭示违规审批、低价出让等利益输送导致资源流失、浪费等违法违规问题，维护资源安全。
（四）界定责任，推动落实责任追究。在领导干部自然资源资产离任审计中，最核心的内容就是明确责任、界定责任。《试点方案》中也明确，对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行评价，重在界定领导干部应承担的责任。所以，各地在试点审计中，对区域内自然资源的变化、重大环境污染、破坏等问题。要深入分析原因是什么？哪些是客观原因？哪些是主观原因？把领导干部应负的责任界定清楚，为责任追究提供依据。要在试点的基础上，总结责任界定的标准，为形成最终的自然资源资产离任审计制度提供支撑。
方法对头、事半功倍。明确了“该做什么”、“能做什么”之后，还要探索“怎么做”。对此，刘家义审计长在2015年第二季度审计署党组中心组学习会上要求，通过对被审计单位和事项的资金流、业务流、物资流、信息流的审计，我们不仅要摸清真实情况、揭示风险隐患、查找突出问题，还要善于对症下药，对审计收集到的与问题相关联的各种数据、资料进行研机析理的分析，提出解决问题的建议。
党的十八大把生态文明建设纳入了“五位一体”总体布局，十八届三中全会提出要加快建立系统完整的生态文明制度体系，十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境，十八届五中全会强调必须坚持绿色发展理念。党的十八届三中全会《决定》提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计，作为加强生态文明建设的一项重要改革举措。总之，新时期全面贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，加强生态文明建设，迫切要求审计人员要增强责任意识，通过开展领导干部自然资源资产离任审计试点，探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度，形成一套比较成熟、符合实际的审计规范，保障领导干部自然资源资产离任审计工作深入开展，推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，为更好发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用，服务推动绿色发展、建设美丽中国做出我们应有的贡献。