2016财税改革大戏：中央地方税收划分启幕

　　接受《第一财经日报》记者采访的专家认为，证券交易印花税由中央和地方的共享税，改为中央税，意味着中央和地方的税收收入划分工作正式启幕。而财税改革重头戏——中央与地方事权和支出责任划分改革也或将于2016年开启。

　 　税收划分即将启幕

　　早在2013年底，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确提出，“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。

　　2014年6月底，财税改革顶层设计方案——《深化财税体制改革总体方案》获通过，明确了三大任务，除了预算管理制度改革和六大税收制度改革两大任务外，最后一大任务就是调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

　　而不久前结束的全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟在部署2016年财税改革任务中，排在首位的正是中央与地方事权和支出责任划分改革，这项改革中即包含中央和地方税收的重新划分。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇告诉《第一财经日报》记者，这次证券交易印花税划为中央税，可以看作是理顺中央和地方税收收入工作开启。而印花税涉及中央和地方税收重新分配金额并不大，未来可能涉及重新划分的税种包括国内增值税、消费税、企业所得税等。上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群也对本报表示，证券交易印花税划为中央税可能意味着中央和地方税收划分工作开启。

　　中央和地方税收收入为何要划分？究竟如何理顺？

　　楼继伟此前撰文表示，理顺中央和地方税收收入这一要求综合考虑了我国地方政府承担事权和支出责任的实际情况，既有利于保证中央履行职能和实施重大决策，又有利于保障地方既得利益、培育地方主体税种、调动地方积极性，从而有利于形成改革共识、确保改革顺利进行。

　　目前地方承担过多事权，缺乏可用财力，未来改革方向是增加中央事权和支出责任。

　　楼继伟认为，在理顺央地税收收入方面，应该遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。

　　 增值税、消费税划分或将调整

　　国内增值税和消费税被普遍认为是将被重新划分归属的税种。

　　《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》明确了2015年财税改革任务，即结合营业税改增值税(下称“营改增”)、消费税等税制改革，研究调整中央与地方收入划分。

　　国内增值税是第一大税种，2014年占所有税收收入比重约为26%，属于中央和地方共享税，分成比例是75%：25%。营业税是国内第三大税种，2014年占所有税收收入比重约为15%，属于地方税，是地方主体税种。

　　不过，为了解决重复征税等问题，2012年开始了营改增试点工作，目前营改增试点扩至全国，试点行业扩至交通运输业、邮政业、电信业和7个现代服务业，只剩最后四个行业——建筑业、房地产业、金融业和生活服务业尚未被纳入营改增。

　　楼继伟近日在部署2016年财政工作时表示，全面推开营改增改革，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围。

　　这被业内人士解读为，2016年营改增将覆盖所有行业，营业税将成为历史。

　　随着今年营改增的推进，地方主体税种营业税将成为历史，地方政府缺乏主体税种。

　　目前为了减轻营改增对地方税收带来的影响，采取过渡政策，即营改增后收入归属保持不变，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍全部归属试点地区。

　　营改增全覆盖后，增值税中央和地方分成比例如何调整，业内莫衷一是，但普遍认为应适度上调地方分成比例。

　　财政部财科所研究员孙钢曾建议，可以把增值税、营业税打包看成一个中央、地方共享税，不管现在有没有纳入“营改增”，把这两个税种的税收收入捆在一起，加总后测算什么样的分成比例比较合适。

　　他认为，一般来说，这个分享比例中中央占比会稍微高一点，因为地方实际情况不一样，中央多收一点，利用其中一部分对地方进行转移支付。

　　中山大学岭南学院财政税务系主任林江表示，中央和地方增值税分成比例可以调成55%：45%，中央拿大头，也最大限度地给地方财政留空间。

　　作为中央税的消费税也有望被划为中央和地方共享税种。

　　国内消费税是我国第四大税种，2014年占所有税收收入比重约为8%。多数专家认为，由于消费税税基较宽泛，税源丰富稳定，在收入和地区产业结构方面有较强调节性，可以替代营业税成为地方主体税种。

　　此前也有媒体报道称，国内征收的消费税改为中央和地方共享。同时，还将选择部分具有较强区域性的地方下放消费税税权，赋予地方一定的税收管理权。

　　另外，接受本报采访的专家表示，正在立法进程中的环境保护税和房地产税也将被归为地方税，其 中房地产 税未来或成为地方主体税种。

　　央地事权和支出责任划分改革将启

　　中央和地方税收收入的划分，是中央与地方事权和支出责任划分改革内容中的重要内容，而重新划分中央和地方事权和支出责任也是2016年财税改革重头戏。

　　2015年年底，楼继伟在十二届全国人大常委会第十八次会议举行的联组会议上表示，2015年起草了关于推进中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见(下称“指导意见”)，上报了国务院，征求了很多部门的意见。按照国务院的要求，这个指导意见还要进一步征求地方的意见，目前正在进行这项工作。

　　楼继伟接着称，这个指导意见提出了事权和支出责任划分改革的时间表和路线图，准备2016年率先启动国防、国家安全、外交、公共安全等领域的改革，2017年和2018年扩大到其他相关领域，2019年到2020年基本上完成主要领域改革。对于梳理后需要上升为法律法规的内容，适时提升为法律。

　　楼继伟曾在《推进各级政府事权规范化法律化》一文中表示，1994年实施的税制和分税制改革，统一了税制，明确了中央和地方收入划分，奠定了中央财力权威，推动了基本公共服务均等化。但受客观条件约束，未触动政府间事权和支出责任划分，而是承诺分税制改革后再来处理。20年来，这方面改革进展缓慢，成效有限。随着经济社会不断发展，政府职能逐步扩展，中央和地方事权划分存在的问题逐渐显露，给国家治理带来潜在风险。

　　他指出，目前中央和地方事权划分存在的问题包括：事权划分缺乏法律规范，诸多事权划分不清晰，部分事权划分不合理，一些事权执行不规范，中央事权明显不足等。

　　以部分事权划分不合理为例，楼继伟称，一方面，应该由中央负责的国家安全、边防公路、国际界河维护、跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、海域和海洋使用管理、食品药品安全以及跨区域司法管理等事关国家利益和要素自由流动的事务，中央没有完整统一起来，地方承担了应由中央负责的事务，不仅造成权责脱节、地方动力不足，而且导致机构重叠、效率不高、职能异化、秩序紊乱。

　　另一方面，楼继伟表示，学前教育、农村改水改厕、村容村貌等适宜地方管理的事务没有完全放下去，中央可以无条件介入，既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务。

　　楼继伟认为，未来要适度加强中央事权和直接支出比重，将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，提高全国公共服务水平和效率；将区域性公共服务明确为地方事权；明确中央与地方共同事权。

　　他在文中进一步阐述了中央、省级政府和市县政府的事权划分。

　　概括来说，在明晰各级政府事权着力点上，要强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权。强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责。强化市县政府执行职责。

　　只有在明晰事权的基础上，才能进一步明确中央和地方的支出责任，中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。

　　另外，在明晰各级政府事权和支出责任的基础上，可以深化行政执法体制改革，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。