行政诉讼法》修正对国土资源工作的影响与政策建议

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去年底闭幕的十二届全国人大常委会第六次会议审议了《行政诉讼法》修正案草案，此次修改将是该法施行24年以来的首次修改。本次草案扩大了行政诉讼案件的受案范围，将土地征收和房屋拆迁纳入行政诉讼范围，同时规定人民法院可以审查各级行政机关出台的规范性文件，这一修改必将对国土资源管理部门依法行政工作产生深远影响。

为此，本报邀请国土资源部法律评价工程重点实验室的专家展开专题研判，为各级国土资源管理部门提前做好与之衔接的政策、制度提供参考。

影响  1

法治意识将接受更严格考验

《行政诉讼法》修正案草案说明中指出，行政机关不执行法院判决的问题仍较为突出，为增强法律规定的可执行性，建议增加规定：一是将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。二是拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留（《行政诉讼法》修订后第九十二条第三款、第五款）。此外，根据《行政诉讼法》修正案草案第三条第二款的规定，行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。法不在严，贵在执行，没有问责，不设高压线，再好的制度和标准也难以奏效。对此，国土资源管理部门及工作人员应当强化法治理念，尊重司法判决，做好应对工作。

应对

在思想和工作上树立依法行政警戒线

在任何法治国家,法治都被视为社会公平正义的最后一道防线,是解决纠纷、化解社会矛盾的各种程序里的最后一个救济途径，事关社会稳定。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，任何国家机关、团体和个人都应当尊重并执行法院判决，且法律面前，人人平等，行政机关更应该带头遵守法律。

第一，各级国土资源管理部门不应当对法院受理案件进行干预和阻碍，依法保障公民诉讼权利。进入诉讼程序后，行政机关应当积极应诉，按照法律规定程序行使诉讼权利。

第二，对于法院生效判决，必须要严格执行。法治社会要求法律面前，人人平等，行政机关更应当带头依法办事，带头遵守法律，给行政相对人树立榜样，不能以公权力抗拒法院执行。一旦出现法院对国土资源管理部门拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告或者国土资源管理部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员拒不履行判决、裁定、调解书予以拘留的情况，不但损害了法律的权威，会严重损害国土资源管理部门在公众心中的形象。

第三，进一步开展依法行政教育宣传活动，强化各级国土资源管理工作者的依法行政意识，树立工作和思想上依法行政的双重警戒线，严格按照法律要求办事。及时开展业务培训，传达新《行政诉讼法》修订精神，尽快适应新《行政诉讼法》的规定和要求。

影响  2

涉及征地拆迁的行政诉讼案可能大增

在集体土地征收过程中如何平衡各方利益，妥善化解因征地拆迁所引发的争议，是国土资源管理部门和人民法院所共同面临的重要任务。在地方国土资源管理工作实践中，有部分地区人民法院通过内部规定的形式，拒绝受理土地征收和房屋拆迁所引发的行政诉讼案件，其中原因各异。

《行政诉讼法》修改后，这一局面将发生重大改变。此次提交审议的修正案草案扩大了受案范围，拟规定，“行政机关侵犯公民、法人等依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权，侵犯农民土地承包经营权等案件，法院应当受理。”可以预见的是，该条款通过后，关于土地征收和房屋拆迁的行政诉讼案件将可能大量增加，因而可能会有大量国土资源管理机关作为被告进入行政诉讼中，这必将对国土资源管理部门管理工作和日常工作秩序产生直接影响。

应对

国土资源部门要在修法过程中发声

为了更好地发挥行政诉讼在征地制度改革、土地资源依法保护和充分利用、维护被征地农民权益中的作用，国土资源部应当主动参加到立法过程中，积极的发出声音，更好的提出建议，同立法机构、司法机关在征地拆迁纠纷依法处理原则、程序等形成较为统一的意见，以保障《行政诉讼法》在实践中能够更好的实施。

第一，在《行政诉讼法》修订过程中明确受理土地征收房屋拆迁纠纷的具体类型和标准，明确政府和国土部门在征地过程中的具体行政行为标准。从而使得征地拆迁过程中的违法行为更加明确并便于责任追究，加大对违法行为的震慑力度，大力保障被征地农民的合法利益。同时，也应建议明确人民法院不予受理的情形，以防止行政诉讼权被滥用，确保有限的司法资源不被浪费，依法征收能够得到保障。

第二，在《行政诉讼法》修订过程中，应体现征地拆迁行政纠纷的特殊性。征地拆迁往往涉及一定群体的切身利益，在解决纠纷过程中这一群体同政府发生抗争，往往容易形成利益共同体，采取“抱团维权”的方式，因而非常容易形成群体性事件。同时，征地拆迁行政诉讼，往往具有纠纷事实的复杂性、各方利益的敏感性，社会舆论高度聚焦，容易演变成社会不稳定因素。因此，对于因征地拆迁引发的行政诉讼，必须慎重对待，相关诉讼程序和诉讼制度应当体现该类纠纷的特殊性。实际上，在完善征地拆迁行政诉讼程序上，还有很多问题需要解决，例如：对于正在实施的土地征收房屋拆迁，一旦进入行政诉讼程序，是否中止征地拆迁？在何种情况下中止？何种情况下不中止？法院是否有权推翻征收土地的行政决定？法院判断征收土地决定是否违法的法律依据和标准怎样确定？如何规定土地征收房屋拆迁纠纷的原告资格？将征地拆迁纠纷纳入行政诉讼中，上述问题必须要作出明确规定，否则《行政诉讼法》的修订实施可能会陷入一定的混乱，如果各地法院对上述要点把握不准确，将导致各地对土地征收房屋拆迁等纠纷认定不统一，对被征地农民的保障也将落空。

明晰征地拆迁中的法律模糊地带

当前，征地拆迁法律法规的规定还存在很多模糊地带，这就导致各地执法标准得不到统一，加之各种新情况层出不穷,无论是法律依据还是执法实践，都很难做到对各种情况予以周详的考虑,这样就容易造成拆迁补偿过程中的行政纠纷，产生大量行政诉讼。

有关法律对农村集体土地上房屋拆迁、土地征收中“公共利益”如何界定，实施征地拆迁的具体程序规定等重大问题都没有明确规定，从而容易引发争议；《土地管理法》对土地的征收规定了相应的程序，但对被征收土地上房屋的征收没有规定具体的操作程序。尤其是作出“责令交出土地”的行政处罚没有明确、可操作性规定，特别是征地拆迁项目程序不合法、补偿不到位的情况下，被征地拆迁人抵触情绪强烈，征地拆迁部门或人民法院启动强制执行程序极易激化矛盾。相关法律法规的不完善，上述问题会使国土资源管理部门以及负责征地拆迁的基层政府在诉讼中处于不利地位。

要从根本上解决这些问题，应积极推动立法及法律修改来消除上述模糊地带。在法律修改不能马上到位的情况下，应根据各省各地区根据实际情况制定更为详细的操作规范,做到有据可依，并做好同立法工作的对接，尽快使相关规定上升为地方性法律，避免在具体工作当中造成纠纷，也避免规范性文件被认定为违法。此外，行政管理部门和司法部门应当对这些模糊地带加强沟通，形成统一认识。

消除征地拆迁工作中的行政违法隐患

规范征地拆迁实施程序，严格遵守有关规定。如果在整个环节中一旦出现程序违法或实体违法，行政机关就将承担相应责任。国土资源管理部门应当针对焦点问题和重点环节，加强执法过程中的监督，严格按照法律规定和程序开展工作，以减少此类纠纷的产生。

增强职权意识，明确行政人员责任。部分征地拆迁部门行政程序和职权意识单薄，土地征收的法定程序得不到执行，对此，应当加强依法行政教育，明确征地拆迁违法案件的责任认定和追究机制，建立违法案件行政领导问责制度，明确征地拆迁违法的高压线。

高度重视征地拆迁过程可能的法律纠纷。在征地拆迁实施阶段，要加强依法行政法律意识，征地实施过程中要严格依照法定程序进行，同时注意通过应用现场录像等现代科技手段保存好工作过程中的各种证据。一旦产生征地拆迁纠纷并进入行政诉讼程序，行政机关应当高度重视，充分利用调解协商等手段，在法律规定的范围内同当事人、当地政府进行友好磋商，争取案结事了的良好社会效果。

影响  3

部分“红头文件”将面临司法审查

在国土资源管理实践中，由于立法周期长、立法机关任务繁重等原因，《土地管理法》、《矿产资源管理法》等法律长期不能进行修改。为了国土资源管理工作的规范开展，国土资源部出台了大量规范性文件，对相关管理工作进行规范，各级政府和国土资源管理部门也出台了大量俗称“红头文件”的规范性文件。

这些“红头文件”，是各级国土资源管理部门为执行法律法规、规章和上级规范性文件的规定，依照法定权限和程序制定并公布的，涉及国土资源管理相对人权利和义务，在国土资源管理中具有普遍约束力并能够反复适用的文件。由于“红头文件”一般是为了执行法律法规而制定的，操作性较强，往往成为具体行政行为作出的直接依据。“红头文件”从性质上属于抽象行政行为，按照现有《行政诉讼法》规定，这些“红头文件”不属于行政诉讼审查范围。此次提交审议的修正案草案第十六条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”第六十六条规定：“人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。”也就是说，大量各级政府和国土资源管理部门在实践中制定并实施的国土资源管理方面的“红头文件”将进入法院审查范围，对此同样要做好应对工作。

应对

将管理规范上升到法律层面

从另一个角度来看，《行政诉讼法》的修改为国土资源管理法治工作带来契机，那就是应当改变当前管理中的法治保障观念，推动国土资源管理立法工作，在出台规范性文件时，加强法律审查，做好对接立法工作的准备，及时将管理规范和被证明行之有效的做法上升到法律法规的层面。

第一，开展自查，加大对“红头文件”的清理力度。“红头文件”违法的主观原因包括：制定过程中缺乏保障其科学性和民主性的必要程序，只是体现领导和管理者的意志，罔顾相对人的利益；制定文件时受非正当利益驱使，追求政府工作人员的个人利益、地方利益、部门利益、政府利益。另外，由于我国未出台专门规范，“红头文件”的主体内容、制定程序等都还没有良好规范，实践中出现了一定混乱。

建议各级国土资源管理部门对涉及管理职能的“红头文件”进行全面清理和审查。国土资源部有丰富的规范性文件后评估和法律法规“立、改、废”经验，可以从中央层面对各级国土资源管理部门进行指导，出台“红头文件”清理的规划指导、出台统一清理标准、完善清理操作程序、建立清理长效机制，将长期以来进行的“法律法规后评估”和“法律法规清理”应用于“红头文件”清理工作中，从而避免地方清理工作“自弹自唱”，无法做到全面、彻底、到位清理“红头文件”。对于存在违法越权等行为的，要及时出台替代文件，既要消除违法隐患，又要保障行政管理工作有据可依，防止出现规范空白的情况。在这一过程中，可以邀请立法机关、政府法制办参与。

第二，推动《土地管理法》、《矿产资源管理法》修改工作，将现有规范性文件提升到法律层面。之所以有大量“红头文件”出台，客观上的重要原因是国土资源行政管理上位法未出台、规定过于原则，如果这一问题得不到解决，“红头文件”仍然不可避免地要作为执法依据而存在。这样，国土资源管理工作依旧要面临“缺少法律依据”的局面，在诉讼中处于不利地位。因此，应当继续推动《土地管理法》、《矿产资源管理法》的修改工作，做好充足的理论准备，积极推动“红头文件”以及实践中证明有效的管理做法上升到法律高度，强化对国土资源管理的法治保障。