科学把握规模节奏 确保城市轨道交通可持续发展

一、坚持公交优先是大城市发展的必由之路

截至到2017年底，国家共批复了43个城市的城市轨道交通建设规划，其中31个城市已开通城市轨道交通运营线路，运营总里程达到4200公里。

我国城市数量多，人口规模较大，不少城市在发展过程中面临交通拥堵、环境污染等“城市病”。城市轨道交通对缓解交通拥堵、改善市民出行条件具有积极作用。多数超大、特大和大城市都将发展城市轨道交通作为公交优先的必由之路，近年来，这些城市的轨道交通发展总体有序。但同时，城市轨道交通公益性较强，建设期和运营期都需要城市政府投入大量资金，因此，发展城市轨道交通既要尽力而为，适应城市经济社会发展需求，也要量力而行，根据自身实力把握好规划规模和建设进度，促进城市轨道交通持续健康发展。

二、加大财政约束和投入力度，强化建设运营保障机制，建立透明规范的全寿命周期投入长效机制

党的十九大提出打好防范化解重大风险的攻坚战。全国金融工作会议要求牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。为贯彻落实中央决策部署，应加大财政对城市轨道交通发展的硬约束，从源头确保城市轨道交通建设和运营具备财力等支撑条件，有效防范地方政府债务风险。城市轨道交通是城市重要的基础设施和民生工程，一次性投资较大、项目自身财务持续能力较差。根据目前的实际经营情况，城市轨道交通的公益性决定了票价不能过高，同时受客流规模等因素影响，城市轨道交通票款收入一般难以覆盖运营成本。因此，城市轨道交通不仅需要政府在建设时投入大量资金，运营期还需要给予长期的支持。目前，部分城市专门制定了财政对城市轨道交通建设和运营的支持政策，促进轨道交通建设和TOD物业开发协调发展，并对轨道交通企业按季度、半年或年度进行补贴，促进了城市轨道交通的良性发展。

近日，国务院办公厅以国办发〔2018〕52号文发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（简称《意见》），对城市轨道交通规划、建设和运营的全过程，特别是防范化解债务风险等方面予以指导规范。《意见》不仅规范了建设报批程序，也强化了城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，明确项目总投资中财政资金投入不能少于40%，要求地方政府重视运营期的长期投入和支持，建立健全长效机制和政策。同时，进一步规范了城市轨道交通项目PPP投资模式。

《意见》重点强调防范地方政府债务风险，按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，避免城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务，并禁止通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债，要求省级发展改革部门对城市轨道交通项目出资方案加大审核力度，不能批准列入地方政府债务风险预警范围城市的新开工项目。未来，地方政府和城市轨道交通企业需重点关注负债水平，采取有效措施，切实控制和降低负债水平。

三、科学把握项目建设规模与节奏，确保与交通需求、政府财力和建设运营管理能力相匹配

发展城市轨道交通应始终坚持“量力而行、有序发展”的方针。城市轨道交通建设规模、发展节奏应结合财政承受能力、交通需求、城市规划发展等因素综合确定。因此，《意见》要求建设规划实施期限不得随意压缩，并明确新一轮建设规划的上报时机应在“本轮建设规划实施最后1年或规划项目总投资完成70%以上”，明确规划调整的时机“应在完成中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增项目。”《意见》的此项规定避免了城市多轮建设规划叠加实施，也避免了以建设规划调整的名义，不断新增建设项目。审核部门还可以将前一轮建设规划实施后的客流量、高峰小时最大断面流量、负荷强度、客流密度等是否达到预期设计目标，作为该城市新一轮建设规划决策的参考。城市管理者应主动把握轨道交通发展速度，适当控制建设节奏，近期重点支持在建项目，稳妥推进新一轮建设规划项目，避免融资和财务压力叠加。

四、促进综合开发，创新投融资模式，杜绝违规变相举债和规范PPP模式

促进城市轨道交通的健康发展，应持续深化投融资体制改革与创新，鼓励开展多元化经营和综合开发。借鉴国内外经验，倡导多规衔接，促进轨道交通建设与沿线土地开发的衔接协调，大力发展“轨道+物业”、“轨道+小镇”，建立轨道交通与沿线土地联合开发的机制，将轨道交通建设和沿线土地开发有机结合，促进沿线地下空间利用和上盖物业开发。发挥轨道交通网络化资源优势，以物业资产为基础，以衍生资产为拓展，整合现有非票务资源，丰富产品类型和结构，拓展传媒文化、广告业务、车站冠名权、通讯信息资源等资源开发，努力拓展多元经营，研究“互联网+轨道”的新兴商业模式，提高轨道交通非票务收入。

在政府资金主导的基本条件下，进一步拓宽融资渠道。在PPP融资模式基础上，探索PPP+ABS的创新融资模式，研究资产证券化的可行路径；发行企业债券扩大融资规模，吸引保险等资金参与轨道交通建设，灵活采取租赁融资等模式。

五、结束语

总体看，国家出台《意见》，进一步强调了量力而行、有序实施，因地制宜、经济适用，衔接协调、集约高效，严控风险、持续发展的原则，明确了相关政策要求，对促进城市轨道交通持续健康发展具有重要的指导作用。（中国城市轨道交通协会常务副会长 周晓勤）