科学编制新农村规划促进美丽河南建设
河南省住房和城乡建设厅厅长裴志扬
编者按：为推动《中共河南省委办公厅关于编制新农村建设规划的指导意见》（豫办〔2014〕29号）文件落实，根据省委书记郭庚茂指示精神和省委副书记邓凯的安排部署，日前省委农办、省发改委、省住房和城乡建设厅联合召开推进新农村建设规划编制工作会议。省住房和城乡建设厅厅长裴志扬的文章，阐明了规划编制工作对新农村建设的重要性，并明确了新农村建设规划编制工作的目标任务。
一、提高对编制新农村建设规划重要性的认识
今年5月份，习近平总书记在我省调研时要求我们加大城乡统筹发展，缩小城乡发展差距，推动城乡一体化发展。郭庚茂书记在全省市厅级主要领导干部研讨班上的重要讲话中指出，构建现代城乡体系一方面要科学推进新型城镇化，另一方面要分类指导、循序渐进推进新农村建设。新农村建设规划是贯彻落实习近平总书记的讲话精神和省委省政府“坚定总坐标，坚持总思路，完善总方略”的具体措施，具有重大的现实意义和历史意义：
第一，科学编制新农村建设规划是全面建成小康社会的基本要求
小康不小康，关键看老乡。我省是农业大省，农村人口大省，目前农村经济社会发展处于转折转型的关键时期，要实现到2020年与全国同步全面建成小康社会，城乡居民收入达到全国平均水平的目标，我们要面对农业农村发展变化的新形势新变化新要求，科学编制新农村建设规划，不断优化资源配置，增加农民收入，有序推进新农村建设，逐步缩小与全面小康的差距。
第二、科学编制新农村建设规划是推进新型城镇化的重要抓手
新农村建设是新型城镇化的重要途径，科学编制新农村建设规划，着力推动产业、村庄、土地、公共服务和生态规划五规合一，分类指导、循序渐进推进新农村建设，有利于城乡统筹、相互促进、协调发展，加快形成互惠互助的新型城乡关系，推进新型城镇化和新农村建设协调发展。
第三，科学编制新农村建设规划是建设美丽河南的重要举措
建设四个河南是省委将中国特色社会主义事业五位一体总布局在河南的具体化，打造美丽河南要求我们统筹考虑城乡环境整治、园林绿化、道路交通、污水垃圾处理等各方面问题，科学编制新农村建设规划是解决这些问题的重要举措，抓住了这个关键，我们在建设美丽河南时就有了前瞻性和科学性，也为以后顺利推进奠定基础。
第四、科学编制新农村建设规划是顺应新形势下农村生产关系发展变化的内在要求
随着工业化、城镇化的快速推进，农业生产方式、农村劳动力就业方式、农民生活方式正在发生深刻变化，农业规模经营逐步推开，农民分工分业步伐加快，农村劳动力加速向二三产业转移。为顺应这种变化，必须在把握农村发展和农民分工分业趋势的基础上，科学编制新农村建设规划，坚持以人为本、产业为基、因地制宜、分步实施，以产业规模、生产方式、生产性质来决定村庄的位置、规模和形态，分类分批推进新农村建设。
省委省政府对新农村建设规划工作高度重视，这次省委办公厅专门制定印发的《关于编制新农村建设规划的指导意见》，明确了编制新农村建设规划的指导思想、基本原则、主要任务和保障措施，《意见》内容全面、重点突出，思路清晰、措施具体，为我们编制新农村建设规划指明了方向。我们要认真学习，深入贯彻，将《意见》精神落实到实际工作中去。
二、突出重点，明确任务
推进新农村建设，解决农村问题的目标是逐步缩小城乡差距，实现城乡公共服务均等化，核心任务是促进产业集聚发展、劳动力转移和人口集中。制定完善成熟、符合实际的新农村建设规划，要坚持以人为本、产业为基，城乡统筹、五规合一，因地制宜、分步实施，群众自愿、因势利导。要分类指导，突出县城、重点镇、中心镇、中心村在吸纳农民就地就近转移的优势，选择有资源禀赋、产业基础、人口规模的村庄优先规划建设，不搞齐步走、一刀切。
首先，要明确新农村建设规划，县（市、区）政府是责任主体，因此要抓紧成立专门工作机构，全面启动规划编制工作。城乡规划主管部门负责组织规划编制工作。党委农办（委）、发展改革委要做好牵头、指导、协调和督促工作。国土资源和环境保护部门要按照职责分工，加强业务指导和工作配合。规划经省辖市或省直管县政府审核后，由发展改革委、党委农办（委）、城乡规划局、国土资源局、环保局五部门联合上报。省委农办、省发展改革委、省住房城乡建设厅、省国土资源厅、省环保厅近期要着手联合组建专家评审小组，明确评审的原则、标准和要求，做好评审准备工作。
总体目标任务是：除济源以外的17个省辖市，每市选定1个县（市），连同10个省直管县（市）共计27个县（市），作为新农村建设规划试点，力争明年上半年完成规划编制工作，其他地区明年年底基本完成、大头落地。鼓励具有一定优势、基础条件较好、积极性较高的县（市、区）加快工作进度，尽早完成编制任务。具体来讲，要做好以下几个方面的工作：
（一）按照五规合一的要求抓好新农村建设规划试点县（市）和县城总体规划的修编完善
城镇化带动新农村建设，新农村建设助推城镇化。我们要把发展县级市、县城作为推进新型城镇化的重要着力点，努力使其成为吸纳农业人口转移的主阵地。按照产业、村庄、土地、公共服务和生态规划五规合一的要求，优化完善县城总体规划，全面提升县城建设水平，提升城市综合承载力，努力把省直管县（市）打造成为全省区域经济新的战略支点，增强县域中心城市发展活力，提升经济发达县级市、县城的现代化水平，逐步提高传统农区县城的产城互动和城乡统筹发展能力。
（二）突出抓好全国重点镇和中心镇的规划修编完善
中心镇是链接城乡的纽带和桥梁，是协调推进新型城镇化和新农村建设的衔接点和依托，是广大农民就近低成本从事二、三产业的主要载体。
目前，我省建制镇1014个，列入全国重点镇的有203个，列入省域中心镇的有308个，他们是解决中西部1亿人就近城镇化的重要集聚地之一。要通过分类规划引导，加快产业基础较好的经济强镇发展，逐步发展成为县域次中心；加强对中心城市近郊区中心镇的发展引导，主动承接大中城市的资金、技术、产业扩散，发展成为城市卫星镇，逐步融入城市组团；积极发展特色中心镇，建设一批独具影响力、辐射力的文化名镇、旅游名镇、生态小镇、商贸大镇等；强化中心镇服务平原农村地区功能，建设成为统筹城乡区域协调发展和基本公共服务的重要枢纽。2015年6月底前，完成全国重点镇总体规划修编和完善；2015年底前，完成所有建制镇总体规划的修编和完善，重点镇、中心镇要有可实施的控制性详规。要特别注重大城市周边卫星镇、生态休闲旅游镇，和有历史文化和特色景观的镇，以及有沿路沿边区位优势镇的规划提升，各省辖市分别要结合当地实际每年精心规划3到5个重点建设的镇区，加大改造提升建设力度，努力打造独具河南特色的魅力小镇。省直管县也要结合当地实际，打造1到2个有地方特色的精品镇。
（三）分类编制村庄规划
我省有行政村4万多个，自然村近20万个，各类村庄千差万别，建设水平参差不齐。随着经济社会的发展，一些村落会集聚更多的人口，一些村落会逐步消亡，这是不以人的意志为转移的客观规律。因此，就要求我们在新农村建设规划中不能齐头并进，要加强调查研究，摸清民情村情，分类指导、突出重点。
一要优先编制建设活动较多以及需要加强特殊保护区域的村庄规划。对产业基础好、人口规模大、建设活动较多、群众积极性较高的中心村，以农民生活和农村生产区域性服务中心为村庄建设重点，加快编制符合实际的村庄规划。对农村地区国道、省道、县道两侧的村庄，以及自然保护区、森林公园、水源地、生态湿地、主要湖泊和其他生态敏感区等需要特殊保护地区的村庄也要加快编制村庄规划，2014年要启动中心村引导点的规划编制工作，力争2016年底前实现上述村庄规划全覆盖。
二要做好“三山一滩”、煤炭塌陷区、地质灾害易发区等不具备发展条件的村庄和库区移民村庄规划，要按照工作计划和部署，结合扶贫开发，坚持相对集中，坚持向产业集聚区靠近、坚持突出特色、坚持集约节约的原则，编制搬迁村庄的新址规划，保障各类移民搬迁有序推进。
三要对于城中村、城郊村和产业集聚区内的村庄，结合城中村、棚户区改造等，按照城市总体规划的要求，编制城市社区规划，保障到2020年城中村、城郊村和产业集聚区内村庄全部按照规划完成改造。
四要编制历史文化名镇名村和传统村落保护性规划。目前我省有历史文化名镇村97个，国家级传统村落62个，省级传统村落415个。各地要按照要求，尽快编制完成历史文化名镇名村保护规划、传统村落保护发展规划。2014年底前，完成第一、二批中国传统村落保护发展规划编制。2015年6月底前，完成历史文化名镇名村保护规划的编制。2015年底前，完成第三批中国传统村落和其他省级传统村落保护发展规划编制。
五要稳妥有序编制农村社区规划。条件成熟、积极性高的地方，按照成熟一个规划一个，审定一个推进一个的要求，编制新农村社区规划，引导农民有序向中心镇、中心村集中居住，避免盲目发展。
另外，对主导产业不明晰，人口居住较分散，建设活动不频繁的广大农区村庄，可以根据当地实际，以完善道路，保障住房、饮水、用电安全等农民基本生产生活条件为重点，编制村庄整治规划或制订村庄整治实施方案，明确村庄整治重点和时序，着力改善农村人居环境。
三、稳步推进，狠抓落实
随着新型城镇化和农村经济社会快速发展，广大农民对住房、教育、道路、卫生等基础设施和居住环境都有了新的期盼。但是目前，很多农村规划还存在“纸上画画，墙上挂挂”，落实不到位的问题，导致一些地方基础设施和公共服务设施难以配套，人民群众没有充分享受到改革开放和经济建设带来的利益和成果。因此，我们在这次新农村规划建设编制的过程中，既要注重规划的科学性，又要强化规划的实施和管控，坚持一张蓝图画到底，为人民群众把实事办好，重点要把握以下几点：
一是明确村庄规划重点内容和编制深度。要坚持以问题为导向，找准村庄发展建设急需解决的主要问题，从解决主要问题入手，科学确定规划目标、内容和深度。要突出产业发展，把产业作为村庄建设的起点和基点，根据现代服务业、特色农业等的发展基础和前景，科学分析不同村庄的产业特点，调整优化村庄产业发展，以生产方式、生产规模和生产性质决定不同村庄的发展规模和形态。要注重节约集约用地，加强耕地和生态用地保护，优化用地布局。加大规划引导，治理空心村，充分利用村内空闲地，废弃地。人口大量转移后的空心村落，要做好宅基地复垦和调整使用工作。要明确村庄规划区范围内住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局和建设要求；完善基础设施，明确垃圾收集点、公厕等环卫设施的分布和规模等，优化和配置村内道路网络，合理配置农业生产各项设施等。
二是突出乡村特色。习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出：城乡一体化发展，完全可以保留村庄原始风貌，新农村建设规划应避免照抄照搬城镇规划模式，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。2013年以来，住房和城乡建设部连续两年在全国开展村庄规划试点工作，明确提出村庄规划要尊重既有村庄格局，尊重村庄与自然环境及农业生产之间的依存关系，防止盲目规划新村，不搞大拆大建，重点改善村庄人居环境和生产条件，保护和体现农村历史文化、地区和民族以及乡村风貌特色。城要像城，乡要像乡，各有特色，相得益彰。我省的信阳市光山县扬帆村村庄规划被公布为首批全国村庄规划示范。近两年，我厅同时开展了村庄规划试点工作，很快要推出一批我省村庄规划示范，可以作为各地开展村庄规划的参考。为加强乡土文化宣传，中宣部、中央电视台正在筹备拍摄百集大型纪录片《记住乡愁》，目前我厅正在配合省委宣传部，协助中央电视台赴我省进行调研。
三是彰显建筑文化。建筑是凝固的艺术，好的建筑能够给人舒畅的心情，能够提升人的境界，改变人的观念。村庄规划也要注重引导建设具有农村风格的住宅和建筑。农村村民住宅应满足村民生产、生活的需求，体现当地民居传统建筑风格，房屋造型简洁美观，功能上讲求实用。属于历史文化、景观旅游和传统村落的村庄，建筑风格应与既有建筑保持一致，建筑高度应符合保护要求。农民住宅还要提倡采用绿色环保新型建筑材料，合理利用沼气、太阳能等。我们住房城乡建设系统今年连续开展了传统民居建造技术调查、优秀农房范例评选和田园建筑优秀实例推荐等工作，会同工信部门联合开展了绿色农房建设工作，其目的就是提高乡村建筑建造水平，保护和传承有历史文化价值和民族、地域元素的传统民居和建筑风格。
四是统筹城乡基础设施和公共服务设施建设。统筹城乡基础和公共服务设施建设一般要分三个阶段：第一阶段全力保障基本生活完善生产条件。一些村庄重点先解决住房安全、饮水安全、出行安全，推进道路硬化、电网升级改造以及防灾减灾等基础设施建设。到2020年，全面完成我省现有农村危房改造任务；第二阶段大多数村庄的工作重点是开展村庄环境综合整治。编制村庄整治规划，整治垃圾污水，推行县域农村垃圾和污水治理设施共享共建，支持村庄建立保洁制度，推行垃圾就地减量和资源回收利用，改善村庄环境。到2020年，全国重点镇、南水北调中线工程总干渠沿线以及重点流域和水源保护区的建制镇要全部建成污水处理设施，其他建制镇要积极推进污水垃圾处理设施建设。第三阶段就是选择一些条件较好的村庄开展美丽宜居乡村建设。所以，各地要统筹规划建设城乡基础设施和公共服务设施专项规划，要重点搞好农村垃圾污水处理，积极推行县域农村垃圾和污水处理的统一规划、统一设计、统一运行，将城镇周边农村垃圾和污水治理纳入城镇治理体系。其他村庄的生活垃圾污水可通过适当方式就近处理。
五是开展美丽乡村建设试点示范。近年来，省委、省政府高度重视改善人居环境工作，尤其是今年5月份，《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》下发后，各级政府把其摆上了重要位置，列入了重要议事日程。省委、省政府办公厅下发了《关于改善农村人居环境的指导意见》，提出到2020年，全省80%以上的行政村建成达标村，40%以上建成示范村。信阳市平桥区郝堂村，按照“把农村建设得更像农村”的规划理念，传承历史文脉，避免大拆大建，逐步改善村容村貌，取得了较好的村庄整治效果。我们在今后的工作中要通过试点先行、示范引领，按照以点为基、串点成线、连线成片的总体思路，保护传承乡土文化，把乡情美景与现代生活融为一体，在全省范围内开展美丽乡村建设。到2020年，全省建成10个美丽宜居乡村示范县（市、区）、100个省级美丽宜居小镇示范、1000个省级美丽宜居村庄示范，争取有条件的县（市、区）建成2~3条美丽宜居乡村示范带。
六是严格依法审批。坚持农民主体地位，尊重农民意愿，动员农民参与规划编制全过程，使规划更加符合客观规律和本地实际，不超越发展阶段，使新农村建设成为一个水到渠成的过程。保障农民决策权、参与权和监督权，防止政府大包大揽。要逐步实行新农村建设规划公示公告制度，在村庄规划编制过程中和批准后，依法进行公告、公示。县级城乡规划主管部门要在党委、政府的领导下，开展规划论证，广泛听取专家、公众和社会提出的合理意愿和要求。按照一级规划一级事权的要求，及时依法上报审批。县级城乡规划主管部门要加强与相关部门配合，将规划编制经费纳入县级财政预算，努力争取省、省辖市财政补助，积极推进新农村建设规划编制工作。
七是严格规划实施。为保证规划的时效性，各地应及时将已经编制完成的新农村建设规划按照程序报有关部门审批。批准后的规划是新农村建设的重要依据，各项建设要依照规划执行，不可擅自变更规划，避免出现换一任领导变更一次规划的现象。要严格规划许可，在规划区范围内的土地使用和各项建设，认真执行“一书两证”和乡村建设规划许可证制度。在具体实施规划管理时，应当从农村实际出发，既要加强管理，充分发挥规划的约束、调节和引导作用，又要考虑方便群众，简便易行，切实提高工作效率。我厅将配合省委农办和省发改委，对已备案审批、针对性强、可行性高的规划给予政策支持。
最后，我再着重对城乡规划主管部门强调一下，推进新农村建设规划编制工作，我们城乡规划主管部门责无旁贷，这既是省委、省政府对我们的信任，也是我们的职责，我们一定要增强责任意识，积极与有关部门密切配合，主动担当，真抓实干，确保各项任务的圆满完成，把省委、省政府的战略部署落到实处，广大农民群众得到实惠，农村生产生活环境得到切实改善，为扎实推进新农村建设、加快建设四个河南作出积极贡献。