让预算绩效管理有“绩效” ———江苏省预算绩效管理工作纪实

　　近年来，江苏省财政厅不断建立完善“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，推进预算绩效管理与财政业务需求相结合，与预算管理各环节相融合，与预算单位强化项目管理、提升管理成效相契合，让预算绩效管理有“绩效”，工作一直走在全国前列。从2012年至今，共有4个年度财政部工作考核结果为优秀，1个年度考核结果为良好。

　　 预算绩效目标全覆盖  

　　预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式，要求花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。

　　加强预算绩效管理首先是要加强绩效目标管理。部门和单位在申请预算时，要按照要求设定绩效目标。绩效目标设定得比较合理，绩效指标设计得比较科学，绩效跟踪和绩效评价就不会偏离方向，绩效评价就能正确反映使用绩效。

　　“我们突出预算绩效目标管理的龙头作用，有计划、分步骤地逐年扩大绩效目标管理范围，实现了省级专项资金预算绩效目标管理全覆盖，做到了绩效目标与预算管理的同步布置、同步申报、同步审核、同步批复、同步公开。”江苏省财政厅副厅长李建平在接受记者采访时表示。

　　记者随意打开《江苏省省级专项资金预算绩效目标申报表》看到，申报表主要由基本情况表，绩效目标、评价指标与标准值表，绩效目标审核表三部分构成。基本情况表内容包括：设立依据、立项必要性、实施可行性、资金用途、使用范围、分配方法、绩效目标(简述)、上年度执行情况。绩效目标、评价指标与标准值表内容包括：绩效目标名称、目标值、目标值制订说明、资金申报计划、项目实施计划与资金支出进度，每项都有若干小项，共有109项。绩效目标审核表内容包括：项目立项与资金审核（30分）、项目资金支出与实施计划进度审核（10分）、绩效目标、评价指标和标准值审核（60分）。每项也分为若干小项，全部量化为更小的分值。

　　审核表的下方，清晰地列出了业务处和绩效处的审核内容。其中，业务处须审核是否立项，资金匹配情况；项目基本信息、资金支出与实施计划进度情况；绩效目标是否指向明确、合理可行；绩效处须审核绩效目标完整性、重要性及细化量化情况；评价指标规范性、经济性情况；标准值是否科学合理。审核职责分工反映了内部协调和责任机制的建立。

　　根据综合评审等级，决定项目是否进入下一预算流程。得“优”“良”“中”的进入下一预算流程，得“差”的不进入下一预算流程。其中优（90—100分）、良（80—89分）、中（60—79分）、差（小于60分）。

　　早在2009年，江苏省财政厅就在全国率先启动了专项资金绩效目标管理试点工作。2010年，将试点扩大到省级6个部门共72个项目。省财政厅制定了详细的工作方案和操作规程，研发了嵌入部门预算管理软件系统的预算绩效目标管理模块，编印了预算绩效目标编制指导手册，并对有关业务人员进行了专题培训。

　　项目涉及科技、教育、社会保障、经济贸易、农业、环境保护等领域，设定了72个绩效总目标、近300个阶段性目标，制订了1000多个考量绩效目标完成情况的绩效评价共性、个性指标及标准值。省财政厅邀请了省委、省人大、省政府、高等院校和行业方面的专家教授组成综合评审组，分别进行综合评审。专家对试点部门预算绩效目标管理项目逐项打分，评出“优良中差”等级，专家组合议出具综合评审意见。

　　2016年，共有61个省级部门编报了499个专项资金预算绩效目标，纳入绩效目标管理的资金达3127亿元，比2015年增加了736亿元，增长31%。实现了省级专项资金绩效目标全覆盖。

　　值得一提的是，2016年，江苏省财政厅首次选择经重点评审的20个省级部门的20个项目开展预算绩效目标公开试点，各试点部门均在门户网站专栏公开了相关项目的预算绩效目标。在此基础上，2017年，继续选择另外20个部门的20个项目绩效目标组织专家评审，并在各部门门户网站上公开绩效目标。

　　 精准开展专项资金绩效评价  

　　为保证绩效目标的执行效果，近年来，江苏省财政厅积极开展绩效评价，有序扩大部门项目支出绩效评价范围，拓展绩效评价模式，省财政重点选择省级财政安排预算且执行完成的财政支出项目开展绩效评价。

　　“通过绩效评价提高了部门使用财政资金的绩效意识，强化部门支出责任，为财政支出结构优化和财政政策的调整提供了参考依据。”江苏省财政厅绩效处副处长辛林元表示。

　　2012年9月，江苏省财政厅开展了省教育厅“高等教育教学改革与质量工程”专项资金的绩效评价工作，对2009年至2011年该专项资金分别从目标政策、资金投入、项目实施、项目产出、产出应用、项目绩效等方面收集评价资料，客观公正评价专项资金政策绩效。

　　评价报告印发后，江苏省教育厅针对评价中发现的问题及时整改，并将整改情况书面反馈省财政厅,成为首个正式反馈绩效评价整改情况的部门。此后，在总结经验的基础上，绩效评价不断完善。

　　江苏省财政厅绩效处科长徐海涛介绍，在进行2015年度省级社会养老服务体系建设专项资金评价时，第三方机构从政策研读入手，经全省实地调研，研究制订了绩效评价指标体系和评价工作方案。绩效评价指标体系和评价工作方案经专家论证后，全省所有项目用款单位按要求填报数据，省财政厅委托第三方机构会同民政部门统一组织对数据的真实性进行复核，同时进行社会满意度调查。在对指标数据汇总分析评价后，最终形成了绩效评价报告。

　　通过指标分析，发现了省级资金在分配机制方面不够合理，特别是因素分配法的科学性以及资金支出结构上存在偏差，居家养老作为政策支持的重点，其资金支出占比不到20%。在机构养老方面，则存在床位使用率低（尤其是公营机构），养老服务不到位，队伍建设滞后等问题。江苏省财政厅提出了合理化建议，民政部门迅速进行了整改。

　　2012年以来，江苏省财政厅紧紧围绕改革和政府中心工作，选择涉及民生、社会关注、资金量大的重点项目，组织绩效评价，做一个、成一个、用一个，先保质再扩量，逐步扩大覆盖面。

　　2012年，开展财政重点评价11项、涉及财政资金29.7亿元，开展部门自评价71项、涉及财政资金145.2亿元；2016年，开展财政重点评价12项、涉及财政资金53.3亿元，同时要求122个一级预算部门各选择1个项目组织绩效自评价，涉及财政资金287.7亿元。2016年，首次要求相关部门在门户网站公开了评价报告的主要内容。

　　几年来，江苏省财政厅先后向省委省政府上报了“农村饮水安全工程”“彩票政策与资金”“省社会养老服务体系建设”“省级城乡统筹区域供水”等8个专项资金及政策绩效评价报告，共得到省委省政府领导10余次批示。其中，2011年2月，省委主要领导批示：“开展省级财政支出重点项目绩效评价效果很好，既可以对国家资金使用起到保证，又能对部门行政行为进行监督，此项工作应更好开展下去，并与部门考核相结合。”

　　 加强绩效评价结果应用  

　　结果应用是推进财政专项资金绩效管理工作的关键。江苏省制定了财政专项资金绩效管理办法，将绩效目标评审意见作为当年预算安排、年度预算调整、进入财政预算滚动项目库的重要依据。

　　专项资金绩效评价后，评价结果为差的，责令其限期整改，不进行整改或整改不到位的，调整项目或相应调减项目预算。达不到主要预期绩效目标的，由财政部门提请同级政府调整或者撤销该专项资金。

　　2015年，江苏省财政厅委托上海闻政咨询管理有限公司对2012—2014年江苏省彩票政策执行情况和使用彩票公益金的南京体院中国网球学院项目、2014年福彩助残“福康行”项目进行了绩效评价。

　　上海闻政咨询管理有限公司咨询二部主管吴晶接受记者采访时表示，2012—2014年江苏省彩票公益金绩效评价，涉及资金898亿元、项目单位50余家。“我们首先梳理了国家及江苏省近10年彩票政策变迁历程；分环节对江苏省彩票管理设计指标体系；同时从福彩和体彩公益金各选取一个典型扶持项目，以点推面，深入挖掘公益金管理中的问题；考虑到项目的公益性定位，评价组在全省范围开展了彩民和公益金受益群体满意度调查。通过评价，从政策的设计、执行、效果三个层面总结问题并提出改进建议。”吴晶说。

　　经评价，体彩政策执行绩效得分80.73分，福彩政策执行绩效得分83.99分，南京体院中国网球学院项目绩效得分66.72分，2014年福彩助残“福康行”项目绩效得分76.31分。

　　针对彩票公益金和发行费预算执行率偏低，结余较多等问题，省财政厅将历年结余的省级彩票公益金16.96亿元和彩票发行费7.96亿元调入省级一般公共预算，补充预算稳定调节基金，并进一步加强了对今后彩票公益金和发行费的管理使用。

　　针对南京体院中国网球学院项目存在的立项不规范，设备设施使用率低等问题，省政府在省体育局专门召开现场办公会，要求及时补办各项建设施工手续。针对福彩助残“福康行”项目立项不合理，与省残联项目交叉重叠等问题，省财政厅取消了该项目，有关实施内容整合到省残联相关项目中。

　　据江苏省财政厅绩效处副处长李江介绍，他们还积极探索与预算编制结合的机制，及时将绩效目标和绩效评价结果反馈厅预算处和厅相关业务处室，作为以后年度预算安排的重要参考，同时要求省民政厅、省教育厅等11个部门将绩效评价结果在门户网站公开，依据评价结果实施问责。

　　在大量调研的基础上，江苏省财政厅设计完善了绩效评价指标体系，构建共性指标和个性指标、定量指标和定性指标、基本指标和修正指标相互补充的指标体系，切实强化绩效管理手段，提高财政资金使用效益。

　　 借助外力推进预算绩效管理  

　　如何形成部门联动、让绩效评价有公信力，进而让资金发挥最大效益？江苏省财政厅的做法是，在加强自身工作的基础上积极借助外力。

　　江苏省财政厅绩效处处长赵学群介绍，一是创造条件，将财政预算绩效管理的有关内容纳入政府部门工作绩效考核和财政内部工作考核体系，利用机制和制度的刚性推进工作；加大向政府、人大、政协的汇报和宣传力度，加强与审计等部门的协调、沟通与配合，借助政府内部监督，合力推进工作；按照新预算法要求，逐步加大预算绩效管理信息向社会公开的力度，借助社会公众监督，倒逼推进工作。

　　二是使用好第三方机构和专家等外部力量。广泛征集第三方机构和专家，加强政策指导和业务培训，严格准入门槛，建立竞争激励考核机制，通过相对充足的业务工作量，加快提高社会力量参与和服务财政绩效管理的能力。

　　三是借助科技的力量。应用预算绩效管理信息系统，通过先进的技术手段，简化工作环节，减少部门和单位的工作量，加强标准化和流程化建设，依据系统中强大的绩效指标体系和计算分析模型，提高了绩效目标申报质量，提高预算绩效管理工作的效率、质量和科学性。

　　四是进一步加强制度和机制建设，夯实管理工作基础。在以往制度框架的基础上，近年来又陆续出台了《江苏省预算绩效管理委托第三方评价暂行办法》《江苏省预算绩效管理聘任专家暂行办法》《江苏省省级财政专项资金绩效跟踪管理暂行办法》《江苏省省级预算绩效评价管理规程》等制度，搭建完善了预算绩效管理全过程的制度体系。

　　几年来，江苏省预算绩效管理理念基本确立，预算绩效管理制度逐步建全，绩效管理基础平台得到构建，预算绩效管理作用开始显现。

　　李建平表示：“下一步，我们要试点专项资金事前绩效论证，编制2018年部门预算时，选择部分项目在预算批复前，由省财政组织相关力量进行评估，以确定是否支持或进行预算调整；试点专项资金绩效监控，2018年选择部分项目，探索建立部门根据绩效目标进行项目实施情况监控及反馈的工作机制；加大绩效管理成果应用力度，加强与预算挂钩、落实绩效反馈、加强绩效汇报、扩大绩效公开。2018年实现绩效目标全公开，所有财政重点评价和部门自评价报告要完整公开。”

　　 点评  

　　 让绩效管理成为政府治理的重要抓手  

　　刘国永

　　与江苏财政绩效结缘是从2005年江苏省财政厅成立绩效评价处（现更名为绩效管理处）开始的，作为江苏重要的绩效管理顶层设计者之一，参与到江苏绩效管理具体工作中。那时绩效评价工作在全国尚属于开始试点时期，江苏独特之处是，不是选择一般的专项资金，而是选择资金量大、政策性强、覆盖面广的全省义务教育专项资金项目，以统一的指标体系、统一的行动开展全省联动绩效评价，这种评价方式既保证了评价工作在全省的顺利开展，也以干代训，有利于提高地方绩效干部队伍水平。同时，还培育了第三方机构力量。在此基础上，江苏省又相继开展了高等教育、职业教育、科技专项、公共卫生等专项资金绩效评价，为进一步深入开展预算绩效管理工作奠定了绩效人才队伍基础、方法论基础、技术基础以及结果应用基础等，并在全国产生一定影响。 

　　在绩效评价基础上，2009年，江苏在全国率先开展绩效目标管理试点，并逐步扩大试点范围，至2013年实现省级一级预算部门绩效目标管理全覆盖，并进入常态化工作阶段。江苏绩效目标管理由财政统一牵头组织，通过绩效目标的编制辅导和专家论证，普及了绩效理念，掌握了编制技术，积累了经验教训，从而顺利推动了绩效目标管理。目前，绩效目标与部门预算编制“二上二下”同步进行，有机融合，逐步成为江苏深化部门预算管理改革的有力抓手。 

　　抓住了预算绩效管理的核心，绩效目标管理自然成为绩效跟踪和绩效评价的依据和基础。同时，借助预算绩效管理信息系统庞大的指标体系和计算分析模型，绩效目标申报和审核质量不断提高，绩效跟踪和绩效评价工作顺利推进，相关管理机制不断健全和完善，预算绩效管理工作逐步成为工作的常态。绩效管理与预算管理的有机融合，不仅提高了预算管理的科学性，也有力推动了财政管理体制改革。 

　　见证并参与了江苏预算绩效管理的发展，深感欣慰。江苏模式不仅仅是省本级的发展，更是通过全省联动带动地方预算绩效管理工作，推动了地市级财政、县区级财政部门全面高质量推进预算绩效管理工作，应该说在全国都是有目共睹的，也得到了财政部的高度认可。随着预算绩效管理的进一步深入，预算绩效管理的重点必将从财政转向各级预算部门单位，成为高效责任政府建设的重要抓手，从源头上推进政府治理改革。江苏的工作在此方面一定大有作为。 

　　（作者单位：上海财经大学）