社会力量承接公共服务面临“接棒难”

　　去年9月，国务院办公厅公布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，创新和完善公共服务供给模式。记者近日采访发现，近一年来，各地推进政府购买公共服务的步伐正在不断加快，落地政策相继出台。但与之形成鲜明对比的是，由于主客观因素的影响，社会力量的承接能力还有待提高。

　　 地方版购买服务新规陆续出台

　　推行政府购买公共服务是世界公共管理改革大趋势，有利于转变政府职能，提高公共服务效率与质量，激发经济社会活力。尤其是去年9月国务院办公厅公布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以来，各地推进政府购买服务步伐正不断加快，各地新规陆续出台。除进一步明确购买内容、购买主体外，地方版购买服务新规对承接主体也做出了更具体规定。

　　北京市已经明确，到2017年建立比较完善的政府购买服务制度，形成与经济社会发展水平相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系。根据《北京市关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，北京购买服务承接主体除了社会组织、企业，还包括事业单位。鉴于事业单位的特殊地位，北京特别要求在承接服务时，事业单位要与社会力量公开平等竞争。

　　据了解，目前北京正在梳理2014年部门预算中可以通过政府购买服务方式执行的项目，并确定一批社会影响力大、具有示范性和带动性、市场机制成熟的项目予以重点推进。

　　记者从天津市财政局获悉，2014年2月，天津市政府转发天津市财政局《关于政府向社会力量购买服务管理办法的通知》，对推进政府购买公共服务涉及的诸多环节做出安排。

　　《通知》规定，政府购买公共服务的承接主体为依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商部门或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。据天津市财政局相关负责人介绍，为扩大承接主体范围，天津市对承接公共服务的主体并未设置区域要求，并未要求必须是天津市的社团或者企业。

　　今年1月，河北省出台的《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》提出，凡是适宜由社会力量提供的公共服务，政府原则上不再直接举办，不再就此增设机构、增加人员，切实降低政府行政成本。

　　《意见》提出承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。具体来说，承接主体应具有独立承担民事责任的能力，具备健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。

　　 部分社会力量面临“接棒难”

　　地方版购买服务新规对承接主体做出的更具体规定，使更多社会力量能够参与政府对公共服务的购买。但从实践中看，由于各地社会力量发展速度较慢，发展程度不均，对政府已经抛出的“橄榄枝”心有余而力不足。

　　部分企业表示，可能是预算限制的原因，政府购买服务的价格一般情况低于市场价，且价格相对稳定，这在一定程度上影响了企业的盈利空间。

　　李义(化名)是河北一家家政服务公司的负责人。他表示政府购买服务像是打开一个闸门，给公司提供了更多的发展机遇。但在承接服务过程中，他有一种矛盾的心理：“企业一方面愿意向政府提供服务，这有利于树立企业形象，打出品牌；然而政府部门往往是给的钱少、要求高，企业接活儿从经济上不怎么划算。这样企业会一直艰难地在社会效益和经济效益之间寻找平衡点。”

　　江苏某社工事务所负责人说，政府购买社会服务资金有时并不是一次性发放。一般来说，按项目申请，钱拿到手要层层领导签字。同时，按照资金绩效，钱是分阶段给付的。各种程序走下来，钱差不多要到次年一季度末才能全部拿到手。这意味着，每年第一季度提供的服务费用，全得自己来垫付。对企业来说，会面临较大的经济压力。

　　北京社区参与行动服务中心一位负责人说，目前国内很多社会组织的资金来源比较狭窄，许多民间组织“有热情、但缺钱”，影响了其自身的发展壮大。除经济上的原因外，一些社会组织在审批注册时也会遇到问题，影响了其对公共服务的承接。上述负责人说，社会组织发展最近几年才得到快速发展，但是整体的发展不是特别理想。一个重要原因是“注册难”。

　　该负责人举例说，一家养老机构要注册非盈利机构，但政府认为他们是商业行为，而且对硬件要求较高，如房屋登记、消防、服务人员的资质等。但是这家机构短期内很难达到要求。

　　 “购买”之外还需“资助”

　　由于社会力量、尤其是社会力量中的社会组织发展参差不齐，一些专家学者认为，政府在推进购买服务的同时，应加强对社会力量的培育。

　　国家行政学院教授马庆钰说，应有意识地引导、扶持、培育实力较弱的社会组织，一方面进行培训、孵化，建议将一些社会组织的管理人员培训应纳入行政培训总体计划。另一方面，宜考虑对符合要求的主体给予优先原则：对一些技术要求较不严格、比较分散的项目委托给非盈利社会组织来做；在满足质量的情况下，对弱势群体和组织给予适当的政策倾斜。

　　记者采访发现，一些地方已经采取措施加大对社会力量的培育。如北京为扶持社会组织发展，在职责分工中赋予民政部门、社会办培育社会组织发展的政府购买服务政策的职责。

　　天津市财政局有关人士称，将加大对社会服务机构扶持力度，设立培育发展社会服务机构专项资金，对新设立且主要服务于社会福利、公益慈善等领域的机构给予一次性补助；对服务项目绩效评价结果较好，成效明显、群众满意的社会服务机构，采取“以奖代补”方式给予资金扶持；通过建设社会服务机构孵化园、开展专业辅导、组织公益创投等形式，加强对社会服务机构的培育扶持。

　　清华大学清华大学公共管理学院副教授贾西津表示，公共财政资金对民办非营利组织提供资助性支持，作为合同性购买之外的支持形式，也是有必要的。

　　财政“资助”与“购买”并不矛盾。贾西津认为，财政“资助”与“购买”的区别在于，后者以公共服务目标的实现为目的，而前者以社会组织自身的发展或能力建设为目的；后者以目标实现作为必要责任和考量的指标，前者不需要以任何特定服务产出为条件，而取向于组织自身的需求、能力与发展。公共服务购买“合同”的扩展，不应抵消财政资金对民办非营利组织的“资助”性支持，二者各有其作用，财政资金应兼顾两方面考虑。

　　贾西津同时表示，购买服务应充分注意有财政拨款机构与民办非营利组织之间的政策公平性，前者日常运作已有财政资源支持，从而与后者在运营成本、政策倾向等方面先天处于不对等地位。购买政策应将此因素考虑在内，从而为民办非营利组织提供更公平的政策环境。