“看不见的手”和“看得见的手”都用好——谈政府和市场的关系

 
    改革开放30多年来，老百姓一个突出的感受，就是市场日趋繁荣、商品极大丰富、生活蒸蒸日上。为什么会有这样巨大的变化？这与我们坚持市场取向改革、不断激发市场活力密不可分，与正确处理政府和市场关系、不断提高资源配置效率密不可分。实践表明，政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题。党的十八届三中全会深刻总结历史经验，明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的科学论断。这是我们党对中国特色社会主义规律认识的一个新突破，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。       一 核心是处理好“两只手”的关系       经济活动的一个根本问题，就是如何最有效地配置资源。能够对资源进行配置的力量不外乎两种：一种是市场的力量，另一种是政府的力量。市场的力量，主要通过供求、价格、竞争等机制功能发挥作用，人们通常称之为“看不见的手”；政府的力量，则主要通过制订计划、产业政策、财政和货币政策、法律规制以及行政手段，将资源有目的地配置到相应领域，人们通常称之为“看得见的手”。       对这“两只手”的关系，我们经历了一个长期的认识过程。1978年以前，我国实行高度集中的计划经济体制，市场经济被认为是资本主义的专利，人们谈之色变。改革开放后，我们对市场机制的作用有了新的认识。邓小平同志早在1979年就指出，“社会主义也可以搞市场经济”。从党的十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”，到党的十二届三中全会提出“公有制基础上的有计划的商品经济”，再到党的十三大提出“计划与市场内在统一的体制”，市场化改革轮廓逐渐清晰。       1992年，党的十四大将“市场经济”第一次写在社会主义旗帜上，提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，强调使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，这是前无古人的伟大创举，是深刻改变中国面貌的一次重大突破。此后，对政府和市场的关系，我们一直在根据实践拓展寻找新的科学定位。可以说，发展社会主义市场经济的过程，就是不断认识和探索政府和市场关系的过程。       我们党对政府和市场关系认识的不断深化       ◆1992年，党的十四大强调，使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。       ◆1997年，党的十五大提出，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。       ◆2002年，党的十六大提出，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。       ◆2007年，党的十七大提出，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。       ◆2012年，党的十八大提出，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。       正是对“两只手”关系认识的不断深化，引领我们在社会主义市场经济之路上不断前行。20多年来，我国市场化改革一路披荆斩棘、闯关夺隘，社会主义市场经济体制不断发展。政府和市场越来越好地扮演着自己的角色，市场的活力强势迸发，政府的作为逐渐到位。两者的“协奏”，促进中国社会生产力大解放大发展，实现了经济总量跃居世界第二的历史性飞跃，实现了人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越，书写了中国道路的辉煌篇章。       但也要看到，目前我国社会主义市场经济体制还不完善，仍存在不少问题。比如，一些地方和部门不是依照市场规律投资上项目，而是靠长官意志拍脑袋决策；一些地方保护主义依旧盛行，靠“红头文件”隔离要素流通；一些领域仍对民间资本“明开暗禁”，民企转个圈便从“旋转门”黯然撤退；一些部门抱着审批权死死不放，使“跑部钱进”现象屡见不鲜……这些问题的存在，影响了经济发展活力和后劲。而所有这些问题归结到一点，就是政府和市场的关系还没有完全理顺。市场这只手还没有完全施展，政府这只手还没有收放自如，两者还没有达到“琴瑟和鸣”的最佳效果。       因此，加快完善社会主义市场经济体制，核心还是要正确处理好政府和市场这“两只手”的关系。这个问题能否解决好，不仅直接关系经济体制改革的方向，也关系整个全面深化改革的政策取向和最终成败。       徐绍史：市场和政府“两个作用”有机统一、缺一不可       国家发展改革委主任徐绍史认为，市场作用和政府作用各有千秋，但不是对立的关系，应该优势互补、各扬所长、相辅相成。一方面，要从更大的广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。另一方面，政府也要发挥好“看得见的手”的作用，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。       二 “基础性”为啥改为“决定性”       从1992年党的十四大到2013年党的十八届三中全会，历史的车轮走过了21年；从“基础性”到“决定性”，两字之改对市场作用作出了全新的定位。如何认识这两字之改？为什么要作出这样的修改？它对中国的发展意义何在呢？       这两字之改，是全会《决定》一大亮点，是我国社会主义市场经济内涵“质”的提升。1992年以来，对政府与市场的关系虽然在表述上有所调整，但主要是对市场作用“量”的调整、程度的加强，没有质的变化。这次改为“决定性”作用，就意味着其他力量可以影响和引导资源配置，但决定者不是别的，只有市场。       ◎ 千规律、万规律，市场规律是第一规律。       ◎ 政府“无为”，不等于无所作为；政府“有为”，不等于随意而为。       ◎ 左轮是市场调节，右轮是政府调控，两轮驱动的中国经济才能驶入快车道。       ◎ 在经济活动中，政府不能当“运动员”上场比赛，而是要制定比赛规则，当好“裁判员”。       这是认识深化的必然产物。过去20多年，我们在市场经济的大海里搏击风浪，对市场的威力、活力、潜力看得越来越清晰、体会越来越深刻。凡是市场作用发挥比较好的领域，资源配置效率明显提高，经济发展就充满活力；反之，市场作用受到限制的领域，对资源的吸引力明显偏低，经济发展就如一潭死水。我们越来越认识到，市场经济是资源配置最有效率的体制，使市场在资源配置中起决定性作用，是我国经济体制改革的必然趋向。       这是实践发展的客观要求。当前，我国经济已从高速增长进入中高速增长的新常态，稳增长、转方式、调结构十分紧迫，创新驱动、转型升级任务艰巨。这些问题倒逼我们深化改革，进一步释放市场活力，增强经济发展内生动力。放眼世界，全球经济深度调整，各个领域的竞争更趋激烈，表面看是产品、技术、产业的竞争，背后则是体制机制竞争。我们只有建立和完善更有效率、更富活力的市场经济体制，才能在竞争中占据主动、赢得优势。       这是新一届党中央全面深化改革坚定决心的体现。对市场作用定位的“升级”，释放了一个非常重要的信号，就是我们党在推进市场化改革、发展社会主义市场经济体制这个问题上，是坚定不移的，不动摇、不后退、不停步，而且要有新突破、要上新台阶。这对国内外增强对中国改革开放发展前景的信心，稳定预期，至关重要。       党的十八届三中全会以来，从“基础性”到“决定性”这一重大修改，无论是在理论界还是企业界，都得到高度认可；无论是在国内还是国外，都引起广泛关注。这一重大创新的意义，概括起来就是“四个有利于”：一是有利于树立关于政府和市场关系的正确观念，将大大增强人们尊重市场规律、按照市场规则办事的自觉性；二是有利于转变经济发展方式，促进结构调整、产业升级，推动中国经济进入提质增效“第二季”；三是有利于转变政府职能，使政府从“划桨”向“掌舵”转变，从“运动员”向“裁判员”转变；四是有利于抑制消极腐败，减少权力寻租空间，抑制“跑部钱进”现象，铲除滋生权钱交易等腐败现象的土壤。       三 “看不见的手”怎么起决定性作用       2014年4月30日，国务院批转国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，对相关改革作出具体部署。贯穿其中的核心思想，就是围绕使市场在资源配置中起决定性作用，从广度和深度上推进市场化改革。与此同时，中央其他很多部门和各地也已出台或正在研究制定相关政策措施。改革春潮竞相涌动，一场聚焦市场的“精彩大戏”正在紧锣密鼓地上演。       林兆木：百姓能从市场与政府的新关系中得到什么实惠       国家发展改革委宏观经济研究院研究员林兆木认为，使市场在资源配置中起决定性作用，才能使价格更放开，竞争更充分，资源利用更经济、更有效。这就意味着，作为企业经营者和劳动者，百姓能有更多创业、就业、致富的机会；作为消费者，百姓能有更多物美价廉的商品可选择，得到更多实惠。更好发挥政府作用，就意味着，作为社会成员，百姓能得到更公平的上学就业机会，更安全的食品药品，更好的医疗、养老等社会保障，以及更干净的水和空气。       使市场在资源配置中起决定性作用，不是一件容易的事，需要一个艰难的过程，需要冲破很多藩篱、啃很多“硬骨头”。从中央有关部委推出的一系列举措可以看出，着眼充分发挥市场作用、激发市场活力，正从这样几个方面发力。       一是让“选手”更有活力，给市场主体创造更大发展空间。在这方面，目前实质性的一招，就是实施工商登记制度改革，由过去实缴制改为认缴制，由先证后照改为先照后证，由企业年检改为年报公示制度，放宽入资的条件。2013年开始，在广东珠海、深圳、顺德、东莞和上海自贸区进行试点，其他地区也采取了简化申办企业手续的措施。2013年全年新增登记注册企业比上年增长了27.63%，民间投资比重上升到63％。2014年2月7日，国务院印发《注册资本登记制度改革方案》，全面拉开了工商登记制度改革的大幕。随着这项改革的推进，将进一步给市场主体“松绑”减负、增添活力，进一步优化营商环境、营造就业创业氛围。       问：什么是负面清单？       答：负面清单，是指政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，只规定企业“不能做什么”，清单之外的领域都可以自由进入，这为市场发挥作用提供了更大空间，大幅度收缩了政府审批范围，有助于实质性推动政府审批制度改革，减少自由裁量权和相应的寻租空间。       二是让“规则”更趋完善，营造公平开放透明的市场环境。这方面主要是做到“两个统一”，即统一的市场准入、统一的市场监管。实行负面清单管理，使各类市场主体依法平等进入清单以外的领域，特别是消除对非公有制经济的各种隐性壁垒。2014年5月，国家发展改革委首批推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，涵盖能源、铁路、公路、通信等领域。伴随各地混合所有制的落实，民间资本将迎来越来越多的市场机遇。同时，将改革市场监管体系，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，比如低地价甚至零地价招商引资、对外地企业设置进入壁垒等。做到这“两个统一”，所有市场主体就能在公平的环境中角逐。       三是让“信号”更加灵敏，完善主要由市场决定价格的机制。价格是市场运行的指挥棒，引导着资源流向。2014年以来，价格改革的步子在加快，国家发展改革委先后放开、调整了13项商品和服务价格，此外，环保电价监管办法出台，成品油价格调整机制顺利推进。下一步，将重点推进资源性产品和交通、电信、医药、医疗服务等价格改革，进一步减少政府定价项目，主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。同时，建立差别化价格政策体系，通过价格这个杠杆，促进资源节约、节能环保，推动经济转型升级。       四 “看得见的手”如何更好发挥作用       2014年6月4日，国务院常务会议决定，取消和下放新一批共52项行政审批事项，将36项工商登记前置审批事项改为后置审批。这是新一届政府组建一年多来，第五次取消和下放行政审批项目，凸显了“自我革命”的勇气和魄力，是更好发挥政府作用的重大举措。       问：什么是网络型自然垄断？       答：网络型自然垄断，是指因网络独占性导致的天然垄断。在我国，主要是指电力、通信、水务等因占有全国性投资巨大的覆盖网络而形成的自然垄断。这些网络铺设具有全覆盖、高投资、广占地等特点，如果重复铺设将导致重复建设、资源浪费。       市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用，政府这只手同样不可或缺。没有市场这只手或没有政府这只手，经济发展都会“孤掌难鸣”。问题的关键是，政府发挥什么样的作用，怎样更好发挥作用。       回顾历史，在高度集中的计划经济条件下，从制订生产计划、下达生产指标到调配资源、安排就业，政府基本上无所不管。应该看到，政府强势有为，有利于发挥制度优势，集中力量办大事。但另一方面，也容易带来负面作用，或者手伸得太长，管得太多太死，抑制市场的活力；或者在应该发挥作用的领域顾不上、管不好。       总结发展社会主义市场经济20多年的实践经验，按照党的十八届三中全会精神，要“更好发挥政府作用”，概括起来，就是要“定好位”、“防越位”、“补缺位”。       “定好位”，就是把政府职能界定好。政府和市场不是谁大谁小、“有你无我”的对立关系，而应“各就各位”，成为优势互补的“黄金搭档”。党的十八届三中全会明确提出政府的职能和作用主要是：保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。这就明确了政府应该管什么、不应该管什么，为政府更好发挥作用划定了边界，为转变政府职能指明了方向。形象地说，就是要求政府当好国民经济的“掌舵人”、市场规则的制定者、市场运行的“裁判员”、基本公共服务的提供者、公平正义的维护者。       “防越位”，就是把该放的坚决放开。为此，国务院采取了三项重大举措。一是改革行政审批制度。到2014年6月底，已取消和下放468项行政审批等事项。今年全年将取消和下放200项以上含金量高、能够激发市场活力的行政审批事项，更多释放改革红利。二是全面清理非行政许可审批事项。2014年4月国务院专门下文，要求一年内将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可。三是推行“权力清单制度”，公开全部行政审批事项清单，防止边减边增、明减暗增，让政府部门“法无授权不可为”。目前，浙江等地已晒出省级权力清单，行政权力大大“瘦身”。       问：什么是权力清单？       答：权力清单，就是要把政府所掌握的各项公共权力进行全面统计，并形成列表清单公之于众，接受社会监督。这就是界定每个职能部门、每个岗位的职责与权力边界，让民众都知晓权力的“家底”。2014年2月20日，国务院决定推行权力清单制度，并形成了1235项审批事项的总清单。       “补缺位”，就是把该管而没管好的事坚决管好。现在，公共服务、市场监管、社会治理等很多领域，都亟待政府来补位。国家发展改革委在2014年的改革重点任务中，提出了很多这方面的任务。比如，严厉惩处违背市场公平竞争原则的行为，明确基本公共服务覆盖城镇全部常住人口的时间表，增加贫困地区农村学生上重点高校比例，健全食品药品安全监管体制，等等。为引导各级政府在这些方面有更好作为，2013年年底中共中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确规定不搞地区生产总值及增长率排名，而把民生改善、社会和谐进步、生态文明建设等作为考核评价的重要内容，这就为各级政府补足“短板”提供了强有力的指挥棒。       “惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵。”行进在社会主义市场经济这条大路上，有了持续释放的市场活力，有了科学有效的政府治理，中国经济转型升级必将“化茧成蝶”，一步步实现瑰丽动人的中国梦想。